3.1 Om fjellskred og flom

I likhet med mange andre land er Norge utsatt for fjellskred og flom. Store deler av Norge er preget av fjorder og daler som er omgitt av høye og bratte fjellsider. Denne topografien danner grunnlaget for ustabile fjellpartier og fjellskred. Flommer kan forekomme over hele landet. Sammenlignet med en del andre land er Norge forskånet for de største flomkatastrofene. De kjølige lufttemperaturene begrenser nedbøren, og mange innsjøer og mye skog demper flommene.

Både fjellskred og flom kan forårsake betydelige skader. Store fjellskred er sjeldne, men har forårsaket flere av de største naturkatastrofene i Norge. Konsekvensene av fjellskred kan deles i to kategorier. Primærvirkningene av skred er konsekvensene av selve skredet i skredets utløpsområde. Sekundærvirkninger er konsekvensene av andre typer naturfarer som skredet utløser, som eksempelvis flodbølge, oppdemming av elv, dambrudd, andre typer skred, vibrasjoner med videre. Særlig fjellskred som går ut i sjø med påfølgende flodbølge, kan ha store konsekvenser, spesielt i lange fjordarmer. Store fjellskred kan forårsake svært store flodbølger. Disse får stor kraft og kan forårsake dødsfall og omfattende ødeleggelser av bygg og infrastruktur. Flom kan medføre materielle skader som stengte veier og skader på bygninger, infrastruktur og dyrkbar mark. Flom kan også i visse tilfeller utgjøre en fare for liv og helse. Flommer i bratte vassdrag med løsmasser kan medføre bølger av løsmasser og vann nedover løpet, såkalte flomskred. Massene og vannet vil ha høy hastighet og stor kraft, noe som kan føre til fare for tap av menneskeliv. Også situasjoner der bekker og elver brått tar nye løp, og der en kan få flodbølger etter oppdemminger fra skred, vil utgjøre en fare for liv og helse. Også stormflo kan medføre store ødeleggelser, særlig når det opptrer samtidig med høyt tidevann. I tillegg kommer effekten av høye bølger forårsaket av stormen. 

Fjellskred kan forårsakes av blant annet iboende svakheter i fjell eller løsmasser i kombinasjon med nedbør, snø/is-smelting eller endringer i grunnvannsnivå. Det kan også utløses av jordskjelv. De største flommene forårsakes som regel av intens nedbør i kombinasjon med andre ugunstige forhold, som for eksempel snøsmelting, høy vannmetning i jord eller frossen mark. Det er ikke en entydig sammenheng mellom store regnmengder og flom (Glad (2022) Veileder for flomberegninger).

Det er derfor ikke mulig å vite nøyaktig når et fjellskred vil gå, og det er usikkerhet knyttet til størrelsen på en kommende flom. Som følge av usikkerheten angis skred, flom- og stormflofare vanligvis ved en anslått årlig sannsynlighet. For eksempel er 200-årsflommer flommer som inntreffer med en årlig sannsynlighet på 0,5 prosent. I snitt vil slike flommer inntreffe en gang hvert 200 år, men innenfor en gitt 200års-periode vil de likevel kunne inntreffe oftere eller ikke i det hele tatt.

Likevel er verken flommer eller fjellskred alltid helt uforutsigbare. Informasjon om snømengdene i mars/april gjør det mulig å anslå sannsynligheten for at en vårflom blir større eller mindre enn normalt. Den faktiske størrelsen på en flom kan som regel anslås 1 til 3 dager i forveien. I noen få tilfeller kan størrelsen på en flom anslås så mye som en uke i forveien, dette gjelder per i dag vannstanden i Mjøsa. Når det gjelder fjellskred, blir risikoen i ulike deler av landet stadig mer kjent. Kartleggingen av ustabile fjellparti med fare for fjellskred har foregått siden midten av 1990-tallet. Det er i dag registrert rundt 300 ustabile fjellpartier i Norge. Det pågår detaljert kartlegging av ustabile fjellsider blant annet i Troms og Finnmark, Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland. Der fjellskredrisikoen er kjent, kan Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) etablere overvåkingssystemer som gjør det mulig å varsle fjellskred og evakuere området. Basert på en samfunnsøkonomisk kost/nytte-vurdering vil det kunne etableres periodisk eller døgnkontinuerlig overvåking og varsling. Begge typer overvåking gir forsvarlig sikkerhet.

Det finnes ulike tiltak for å redusere flom- og fjellskredfaren. Systemer for varsling og evakuering ved fjellskredfare er et slikt tiltak. Dette kan ivareta personsikkerheten og materielle verdier som er enkle å flytte. Risikoen for tap av bygg og infrastruktur reduseres imidlertid ikke. Et annet mulig tiltak er å plassere bygg og infrastruktur utenfor fareområder. Da vil risikoen være eliminert. Dette vil kunne være et hensiktsmessig risikoreduserende tiltak der det finnes egnede alternative arealer. En annen mulighet er fysiske sikringstiltak. Bølgebrytere kan redusere kraften flodbølger treffer med. Å heve byggegrunnen til flomsikkert nivå, flomvoller/flomverk eller utvidelser av elveløp kan hindre oversvømmelser. Erosjonssikring av elvebredder og -bunn kan hindre utrasinger eller at elva tar seg nytt løp.

3.2 Klimaendringenes påvirkning på fjellskred- og flomfare

Gjennomsnittstemperaturen i Norge vil øke med anslagsvis ca. 2,4°C mot midten av århundret med høye utslipp (RCP8.5). I et slikt scenario viser fremskrivningene at årsnedbøren i Norge øker med ca. 18% frem til 2071–2100. Det er forventet at episoder med kraftig nedbør øker vesentlig både i intensitet og hyppighet. Når en også tar hensyn til landhevingen, forventes havnivået langs norskekysten å stige med mellom ca. 15 og ca. 55 cm mot slutten av århundret (Simpson m.fl. (2015) Sea Level Change for Norway Past and Present Observations and Projections to 2100).

Som følge av høyere temperaturer og økt nedbør er det allerede i dag flere regnflommer og færre smelteflommer. Det er likevel ingen klar tendens til at årets største flom har blitt større. Det anslås at smelteflommene vil bli mindre i fremtiden, særlig i de store vassdragene, men i områder hvor årets største flom i dag er en regnflom, vil flommene bli større (Lawrence (2016) Klimaendring og framtidige flommer i Norge)

Stigende temperatur medfører at smelteflommene om våren vil komme stadig tidligere, mens flomfaren sent på høsten og om vinteren vil øke. Økt havnivå relativt til land vil føre til at stormflo og bølger strekker seg lenger inn på land enn hva som er tilfelle i dag. Områder som ligger lavt og nært havet, vil bli liggende mer utsatt til i framtiden.

Økende vanntilsig som følge av mer nedbør, kan bidra til å øke bevegelsen i ustabile fjellpartier og gi økt sannsynlighet for at et skred inntreffer. Store fjellskred er likevel hovedsakelig forårsaket av langsiktige geologiske prosesser og forhold, for eksempel sprekksystemer. Selv om oppvarming og av permafrost kan være en medvirkende faktor for utløsning av enkelte store fjellskred, er det foreløpig ikke grunnlag for å si at klimaendringen vil føre til økt hyppighet av store fjellskred (se Hanssen-Bauer m.fl. (2015) Klima i Norge 2100: Kunnskapsgrunnlag for klimatilpasning oppdatert i 2015). 

3.3 Behovet for utbygging i områder utsatt for flom og fjellskred

Selv om fjellskred, flodbølge og flom kan medføre omfattende materielle skader, er det behov for å kunne bygge nytt eller gjøre tiltak på eksisterende bygg i områder utsatt for slike farer.

Hoveddelen av befolkningen og næringsvirksomheten er lokalisert langs kysten, og sjøveien er avgjørende som ferdselsåre både for personer og gods. Det store antallet private kaianlegg i Norge viser at næringslivet har behov for umiddelbar tilgang til infrastruktur for maritim transport der godsvolumene er tilstrekkelig store, og der forholdene for øvrig ligger til rette for bruk av skip i logistikkjeden. Målt i tonn blir over 80 prosent av samlet godsmengde i utenrikshandelen fraktet på sjø, og innenriks står sjøtransporten for om lag 40 prosent av godstransporten (Flotve m.fl. (2021) Transportytelser i Norge 1946–2020 (toi.no)).

Generelt sett gjør ikke behovet for sjøtransport og tilknytning til kai seg mindre gjeldende i flodbølgeutsatte områder langs kysten. Ferger er viktig for effektiv persontransport. Industrien vil kunne være avhengig av tilknytning til kaianlegg, og er svært viktig for sysselsetting og verdiskaping i flere flodbølgeutsatte kommuner. Infrastruktur for å ta imot cruiseskip er viktig for turistnæringen. I tillegg er turistnæringen avhengig av å plassere hoteller og annen infrastruktur på attraktive plasser. Disse vil ofte være i nærhet til sjø.  Flere steder er det ikke alternative arealer i nærheten. Områder utsatt for fjellskred eller flodbølge består gjerne av fjorder eller daler med bratte fjellsider, der de eneste bebyggelige arealene er i fareutsatte områder.

Også områder utsatt for flom kan gi flere fordeler. Historisk har byer og tettsteder oppstått i tilknytning til elver og vann. Elver og vann er kilder til ferskvann og gjerne omringet av fruktbar jord. Det vil ofte være kostnadseffektivt å legge transportinfrastruktur på eller langs elver og vann. Rundt flomutsatte vann og elver vil det i tillegg kunne være mye flatt land, noe som isolert sett gir lavere kostnader knyttet til grunnarbeid og lavere byggekostnader.

Eksisterende bebyggelse og infrastruktur befinner seg derfor ofte i fareområder. Ønsket om å bygge i slike områder er selvforsterkende ved at det gjerne er ønskelig å knytte ny bebyggelse til eksisterende bebyggelse og infrastruktur. Det vil kunne være lavere kostnader forbundet med å utnytte eksisterende infrastruktur ved å fortette bebygde områder, fremfor å bygge ut nye, ikke-fareutsatte områder. Det vil kunne gi lavere kostnader og bedre tjenester, både for kommunene og næringslivet. Det vil også kunne være lønnsomt å tilrettelegge for boligbygging i eksisterende sentra for å sikre sentrumsnære boliger for eldre, korte reiseveier og attraktive bomiljøer med sentrumskvaliteter.

3.4 Behovet for å regulere bygging i faresoner for flom og fjellskred

Flere elementer er relevante i vurderingen av behovet for offentlig regulering av utbygging i flomutsatte områder og i fjellskred eller flodbølgeutsatte områder som er underlagt overvåking og systemer for varsling og evakuering. Et premiss er at personsikkerheten er ivaretatt, og at det derfor handler om regulering av risikoen for materielle tap.

I et perfekt forsikringsmarked stilles investorene overfor en forsikringspremie som gjenspeiler risikoen for tap ved naturskade. I overvåkede områder stilles aktørene overfor en kjent risiko. Boligbyggeren er klar over faren for at huset kan gå tapt. Bedriftseieren er kjent med faren for inntektsbortfall, og tap av produksjonsutstyr og anlegg. Det er derfor i utgangspunktet grunn til å tro at aktørene selv tar hensyn til risikoen under slike omstendigheter.

Dagens situasjon ser imidlertid annerledes ut. I faresoner for flom, fjellskred og flodbølge vil tapene dekkes av forsikringsbransjen gjennom Naturskadepoolen eller i noen tilfeller staten. Naturskade på kommunale bygninger, næringsbygg, bolighus og fritidshus med brannforsikring kan dekkes av Norsk naturskadepool, mens enkelte tap som ikke er dekket gjennom naturskadepoolen, kan dekkes av statens naturskadefond. Alle forsikringsselskaper som tegner brannforsikring i Norge, er pliktige etter norsk lov å være medlem av poolen. Risikopremien skal settes som en andel av brannforsikringssummen. Ordningen innebærer at forsikringspremien for naturskadeforsikring ikke gjenspeiler hvor utsatt den enkelte forsikringstaker er for naturskader. Det systemet innebærer at deler av risikoen ikke blir hensyntatt.

Dette kan korrigeres gjennom å regulere hvilke verdier som kan utsettes for ulike grader av risiko. Det sentrale spørsmålet er om kostnadene forbundet med dagens krav, gjenspeiler risikopremien utbygging i flom-, fjellskred eller flodbølgeutsatte området bør være forbundet med. Departementets vurdering, basert på innspill fra en rekke aktører og utredninger, er at dagens regulering i enkelte tilfeller medfører høyere kostnader enn det risikoen skulle tilsi.

Svar på høringen

Høringssvar sendes på e-post til Direktoratet for byggkvalitet:
[email protected]
Merk e-posten 22/7801.

Høringfristen er 13. januar 2023