5. Behovet for endringer

I enkelte deler av Norge er det knapphet på områder som ikke er utsatt for naturfare. I tillegg fører klimaendringer til økt flom- og skredfare i områder som tidligere har vært ansett som trygge.

Sist endret 22.11.2022

Et absolutt krav om vern mot alle kjente farer for skade på eiendom vil føre til at det i fremtiden vil bli forbudt å utvikle en rekke områder. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende etter hvert som kartleggingen av fare for skred og flom blir stadig bedre. Samtidig vil kunnskapen om og teknologien for hvordan man kan avverge eller minimere risikoen for farer øke. Det er heller ikke være mulig å lovregulere en absolutt garanti mot alle farer. Plan- og bygningslovens intensjon er å legge til rette for en fornuftig og forsvarlig samfunnsutvikling, jf. pbl. § 1-1. Krav som legger unødig strenge hindringer for utbygging og videreutvikling av lokalsamfunn, er etter departementets oppfatning ikke i samsvar med denne intensjonen.

Økt omfang av kartlagt fjellskredfare og økt kunnskap om flom og fjellskred viser at regelverket slår uheldig ut i noen tilfeller. Overordnet er det i hovedsak tre forhold som tilsier at regelverket bør revideres. For det første bør kravene i større grad differensiere mellom områder med ulik fjellskredrisiko. Blant annet må man kunne foreta en avveining av om utvikling i enkelte fareområder kan tillates når man stiller krav til personsikkerhet, og når en eventuell skadehendelse kan ligge langt frem i tid. For det andre er det behov for i større grad å likebehandle områder med lik fjellskredrisiko. Kravene bør for det tredje i større grad skille på byggverk som utgjør ulik risiko innad i et flomutsatt område.

5.1 I større grad differensiere mellom områder med ulik fjellskredrisiko

Etter § 7-4 kan det gis unntak fra byggerestriksjoner i områder utsatt for flodbølgefare. Det er oppstilt en rekke vilkår som må være oppfylt for at unntaksbestemmelsen skal kunne brukes. Utfordringen er at disse vilkårene i dag er like strenge uavhengig av om det er lav eller høy fare i det aktuelle området.

I tillegg til at området må være omfattet av et forsvarlig beredskapssystem basert på periodisk eller sanntids overvåking, varsling og evakuering, skal varslingstiden ikke være kortere enn 72 timer og evakueringstiden være på maksimum 12 timer. Konsekvensene av byggerestriksjoner må være alvorlige og utbyggingen være av avgjørende samfunnsmessig betydning. Det skal ikke finnes andre alternative, hensiktsmessige og sikre byggearealer, fysiske sikringstiltak mot sekundære virkninger av fjellskred skal være utredet, og utbyggingen skal være avklart i plan. Vilkårene om varsling- og evakueringstider stiller konkrete krav til kommunenes og beredskapsmyndighetenes beredskapsplaner. De resterende vilkårene stiller krav om at utbyggingen skal være avklart i plan, og til hvilke forhold som skal være avklart. For enkelhets skyld kan man kalle de førstnevnte beredskapsvilkår og de sistnevnte planvilkår.

Bakgrunnen for planvilkårene er at det i normale tilfeller ikke vil gjennomføres en ny planprosess der utbyggingen er i samsvar med arealplanen. Dette betyr at selv om relevante fagmyndigheter fikk forelagt planen da den ble vedtatt, får de ikke nødvendigvis mulighet til å uttale seg om utbygging som senere gjennomføres i samsvar med planen. I skredutsatte områder kan dette potensielt være problematisk, ettersom det kan dukke opp ny informasjon om skredfare etter at planen er vedtatt. Dersom en plan ble vedtatt før skredfare ble avdekket, vil det kunne bygges uten at eksempelvis skred- og beredskapsmyndighetene får uttale seg i saken i lys av den nye kunnskapen. Planvilkårene i unntaksbestemmelsen løser dette problemet. Vilkårene innebærer at prosjekter i flodbølgeutsatte områder ikke kan gjennomføres før kommunen har gjennomført en ny planprosess som oppfyller en rekke utredningskrav, selv om utbyggingen er i samsvar med eksisterende arealplan. Disse vilkårene er en sikkerhetsventil. Dersom skredfaren var kjent før planen utarbeides, vil den bli hensyntatt gjennom den normale planprosessen. Dersom skredfaren derimot blir kjent i etterkant, vil bestemmelsen sikre at nødvendige utredninger gjennomføres, og at relevante fagmyndigheter får mulighet til å uttale seg og eventuelt komme med innsigelser.

Beredskapsvilkårene stiller konkrete krav til beredskapsplaner. Hos alle kommuner må det foreligge en overordnet kommunal beredskapsplan etter sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt. Den kommunale beredskapsplanen skal være utarbeidet på bakgrunn av en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse). Beredskapsplanen skal blant annet omfatte evakueringsplaner og plan for befolkningsvarsling der kommunene har vedtatt å etablere et slikt system. Politiet har en rekke beredskapstiltak nedfelt i politiloven. Det er politiets ansvar å beslutte evakuering og sørge for at berørte personer kommer i sikkerhet. Politiet har også ansvar for å regulere ferdsel, forby opphold, påby stansing av virksomhet, mv. I hverken sivilbeskyttelsesloven, forskrift om kommunal beredskapsplikt eller politiloven finnes det konkrete minimumskrav til varsling- og evakueringstider. Disse lovverkene setter de overordnede rammene for beredskapen. Beredskapsvilkårene i TEK17 § 7-4 er ment å stille konkrete krav for å styrke sikkerheten.

Planvilkårene og beredskapsvilkårene gir en sikkerhet, men det innebærer også kostnader. Å gjennomføre planprosesser og utarbeide beredskapsplaner på det nivået som kreves, er ressurs- og tidkrevende. Dersom vilkårene uventet gjør seg gjeldende etter at en reguleringsplan er vedtatt, for eksempel dersom det foregår kartlegging uten at aktørene er oppmerksomme på det, kan det få spesielt store negative konsekvenser. Planleggingen skal gi forutsigbarhet for aktørene. Denne forutsigbarheten undergraves når omfattende krav uventet kan dukke opp sent i en plan- eller byggesaksprosess.

Vilkårene i § 7-4 er tilpasset områder hvor faren for fjellskred eller flodbølge som følge av fjellskred, er høy, slik som eksempelvis i Geiranger og Hellesylt (større enn 1/100 sannsynlighet per år). Vilkårene tar derimot ikke høyde for situasjoner der sannsynligheten for flodbølge er marginal (1/5000 eller mindre per år), eksempelvis slik kartlegging tilsier at den er i Ullensvang kommune. Vilkårene er like strenge uavhengig av om det er lav eller høy fare i det aktuelle området. At det er slik, skyldes rent historiske årsaker. Kravene i § 7-4 ble vedtatt i 2009 på bakgrunn av at det ble kartlagt stor flodbølgefare i Storfjorden. I etterkant er fare for både flodbølger og fjellskred kartlagt også i andre områder. Flere steder er risikoen betydelig mindre. Det tar ikke dagens regelverk hensyn til. Etter departementets vurdering er det verken rimelig eller nødvendig at de strenge kravene skal gjelde likt uavhengig av farenivå. Regelverket er da ikke risikobasert, slik intensjonen er.  Departementet mener at det vil være hensiktsmessig å revidere vilkårene slik at det blir bedre tilpasset tilfeller hvor risikoen er marginal. Det er mulig å oppnå målet om at relevante utredninger er gjort og fagmyndigheter involvert, på en måte som er bedre tilpasset områder med lav risiko. Det er også forsvarlig å åpne for at beredskapsplanene samsvarer bedre til den faktiske risikoen de skal adressere.

5.2 I større grad å likebehandle områder med lik fjellskredrisiko

Da unntaksbestemmelsen i TEK17 § 7-4 ble vedtatt, var det som nevnt med tanke på en nylig kartlagt flodbølgefare i Storfjorden. Annen fjellskredfare var i liten grad kartlagt. Bestemmelsen gjelder derfor kun for flodbølgefare. Etter hvert som kartleggingen av ustabile fjellpartier har fortsatt, har det imidlertid også blitt avdekket primære faresoner for fjellskred, altså i skredets utløpsområde (se punkt 3.1), i områder hvor det finnes bebyggelse og interesser for videre utbygging. Dette gjelder blant annet for de ustabile fjellpartiene Mannen i Rauma kommune og Tussafoten i Eidfjord kommune.

Det vil være hensiktsmessig å likestille områder som er utsatt for direkte treff av fjellskred med områder som er utsatt for flodbølge. Ifølge NVE, som er nasjonal skredmyndighet og ansvarlig for overvåking og varsling, gir beredskap basert på overvåking og varsling like god personsikkerhet innenfor de primære faresonene som i flodbølgesonene. Kommunale beredskapsplaner skal i dag også omfatte områder utsatt for primærtreff, og slike områder skal også være omfattet av evakueringsplanene. Personsikkerheten vil derfor vært ivaretatt i disse områdene på lik linje med flodbølgeutsatte områder. I tillegg vil ikke en slik utvidelse av virkeområdet føre til noen stor økning i de samlede arealene som er omfattet av unntaket. Endringen er sterkt etterspurt av de berørte kommunene. Når sikkerheten er ivaretatt i like stor grad i områder berørt av flodbølge og selve fjellskredet, ser ikke departementet at det er grunnlag for å behandle områdene ulikt. Departementet mener derfor at primærvirkninger bør omfattes av unntaksbestemmelsen.

5.3 I større grad skille på byggverk innad i et fareutsatt område

Som nevnt under punkt 4, er byggverk for virksomheter som omfattes av storulykkeforskriften, underlagt et absolutt forbud i faresoner for flom. For skred ble dette forbudet fjernet fra 1. september 2022. De samme argumentene for å fjerne forbudet i skredutsatte områder tilsier også at forbudet bør fjernes i flomutsatte områder.

I flomutsatte områder er det i dagens regelverk ikke åpning for å gjøre en konkret risikovurdering av bygg for bedrifter som er omfattet av storulykkeforskriften. Det er samtidig stor variasjon i risikoen ved ulike storulykkebedrifter. Det vil også kunne være stor variasjon i risikoen ved de ulike byggene til den enkelte storulykkebedriften. Virksomheter omfattet av storulykkeforskriften er, i likhet med en rekke andre virksomheter som kan utgjøre fare, underlagt krav om samtykke fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) etter forskrift om håndtering av farlig stoff. Formålet med forskriften er å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot uhell og ulykker med farlig stoff, og ivaretar således samme formål som plan- og bygningsloven. Dersom samtykke fra DSB ikke gis, er bygningsmyndighetene avskåret fra å kunne gi igangsettingstillatelse, jf. pbl. §§ 21-4 tredje ledd og 21-5 første ledd.

I dag kan det oppstå situasjoner hvor risikovurderinger etter storulykkeforskriften viser at sikkerheten er ivaretatt for de konkrete byggene, men at det likevel er byggeforbud etter TEK17. Dette er uheldig. Det er ikke nødvendig at storulykkevirksomhetene dobbeltreguleres og kan omfattes av et absolutt forbud etter TEK17, uavhengig av en konkret vurdering av risiko.

Også en rekke andre typer bygg er i dag omfattet av totalforbud mot plassering i flomutsatte områder, hvor dette fremstår som unødvendig strengt. Dette gjelder blant annet lokale beredskapsinstitusjoner som politistasjoner, brannstasjoner og sivilforsvarsbygg. For å ivareta sin funksjon bør slike bygg ofte ligge der bebyggelsen er. Regler som innebærer at de i praksis må plasseres utenfor flomutsatt område, vil kunne føre til en økt risiko knyttet til andre ulykker enn flom, og kunne føre til en samlet risiko som er større enn det flomrisikoen alene medfører. Det kan i tillegg være av betydning at disse institusjonene fungerer godt før og under en evakueringssituasjon, og plasseringen nær/i bebyggelsen kan ha betydning for dette.

Totalforbudet gjelder også infrastruktur som telekommunikasjon og energiforsyning. Et regelverk som ikke gir mulighet for unntak for slike installasjoner/anlegg, er for generelt. Det vil i praksis virke urimelig strengt og vil kunne være svært vanskelig å etterleve. Plassering av noen typer kraftlinjer/trafostasjoner, og noen anlegg for telekommunikasjon og lignende, må ofte i kraft av sin funksjon ligge i bebyggelsen. Noen av disse anleggene må fungere godt i en beredskaps- og evakueringssituasjon, og ut fra dette kan det være nødvendig å plasseres dem i tilknytning til bebyggelsen. Heller ikke bensinstasjoner skal etter dagens regelverk plasseres innenfor flomutsatte områder. Departementet ser ikke grunn til at det ikke kan åpnes for at det gjøres en konkret risikovurdering også av slike tiltak. I tillegg oppstiller vannforskriften § 11, blant annet for denne typen virksomheter, krav om at det iverksettes forebyggende tiltak for å forhindre eller begrense omfanget av midlertidig forringelse som kan forutses ved flom. Dette gjelder også andre, tilsvarende anlegg der forurensningsfaren er begrenset.

5.4 Konsekvensene ved ikke å gjøre endringer

Videreføring av dagens krav vil isolert sett gi lavere risiko for samfunnet. Samtidig vil det kunne medføre betydelige samfunnsmessige kostnader. For det første vil områder som i dag har lav fjellskredfare potensielt måtte bruke betydelig tid og ressurser på å åpne for utbygging. Dette vil utgjøre en belastning på kommunenes ressurssituasjon. Dette gjør også investeringer i disse områdene mindre gunstige. Det er en risiko for at investeringene kanaliseres inn i andre markeder, i andre steder i Norge eller i utlandet, inn i økonomisk aktivitet som formodentlig vil være mindre lønnsom. For det andre er det usikkert hvilke områder som vil bli berørt i fremtiden, noe som skaper unødig uforutsigbarhet for privatpersoner og næringsaktører. Eksempelvis har NVE nylig kartlagt flere fjellpartier langs Sørfjorden i Ullensvang kommune. Kartleggingen viser at det vil bli faresoner for flodbølger i store deler av Odda sentrum. I praksis betyr resultatet av kartleggingen stans i mye av byggeaktiviteten i Odda. Dette forbudet var ikke noe aktørene har forutsett, og det har vært planlagt investeringer i milliardklassen i området i årene som kommer, i stor grad innen grønn industri. Dagens regler kan medføre at disse prosjektene ikke gjennomføres. Dersom det ikke gjøres endringer, kan det ikke utelukkes at lignende situasjoner oppstår andre steder i fremtiden, noe som kan skape usikkerhet selv i områder som viser seg ikke å være utsatt for fare. Samlet sett mener departementet at det å ikke gjøre endringer, kan medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader, både på kort og lang sikt.

Svar på høringen

Høringssvar sendes på e-post til Direktoratet for byggkvalitet:
[email protected]
Merk e-posten 22/7801.

Høringfristen er 13. januar 2023