Byggesaksforskriften (SAK10) med veiledning

• Innledning til veiledning § 13-6

  Et foretak vil få trukket tilbake sin sentrale godkjenning ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av regelverket. En alvorlig overtredelse kan knytte seg til mangler eller feil i det utførte arbeidet, manglende kontrollrutiner eller unnlatelse av å følge opp pålegg fra bygningsmyndighetene. Tilbaketrekking kan også knytte seg til manglende pålitelighet og dugelighet, slik at tilliten til foretaket er svekket. Bestemmelsen med veiledning beskriver nærmere når vilkårene for tilbaketrekking er oppfylt. Bestemmelsen regulerer også vilkårene for å få tilbake den sentrale godkjenningen.

  Det følger av pbl. § 22-2 at sentral godkjenning for ansvarsrett skal trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser eller tillatelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Sentral godkjenning skal også trekkes tilbake dersom godkjent foretak ikke lenger innehar de nødvendige kvalifikasjoner for å ha godkjenning for ansvarsrett. Før det treffes vedtak om tilbaketrekking, skal foretaket gis varsel med frist til å uttale seg. Når særlig formildende hensyn gjør seg gjeldende, kan tilbaketrekking av sentral godkjenning for ansvarsrett likevel utelates. Ved mindre alvorlige overtredelser kan det gis advarsel.

  Videre følger det av lovbestemmelsens andre ledd at tilbaketrekking av sentral godkjenning for ansvarsrett kan skje inntil foretaket ved ny søknad kan dokumentere at det forhold som forårsaket tilbaketrekking er rettet og vilkårene for godkjenning for øvrig er til stede. At vilkårene for godkjenning for øvrig er til stede innebærer at foretaket oppfyller krav i forskriftens kapittel 9, 10 og 11.

  Med hjemmel i pbl. § 22-5 er blant annet vilkårene for tilbaketrekking av sentral godkjenning for ansvarsrett samt varigheten av tilbaketrekking nærmere presisert i byggesaksforskriften § 13-6.

  Før det treffes vedtak om tilbaketrekking av sentral godkjenning skal det foretas en forholdsmessighetsvurdering hvor det blant annet tas hensyn til konsekvensene av tilbaketrekking for foretaket opp mot type overtredelse. Byggesaksforskriften § 13-6 viderefører prinsippet om at sanksjonen må stå i rimelig forhold til ulovligheten, som er presisert i pbl. § 32-10 første ledd.

Sentral godkjenning for ansvarsrett skal trekkes tilbake

a) ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av plan- og bygningslovgivningen

b) når foretaket ikke lenger oppfyller kravene til kvalifikasjoner for sentral godkjenning som følger av denne forskriften

c) når foretaket gjennom sin praksis viser at det ikke oppfyller de nødvendige kravene til pålitelighet og dugelighet for å være kvalifisert for sentral godkjenning.

• Veiledning til første ledd

  Bestemmelsen supplerer pbl. § 22-2 første ledd.

  Tilbaketrekking av sentral godkjenning kan bygge på forskjellige grunnlag:

  Bokstav a

  Etter bokstav a skal sentral godkjenning trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av tillatelser eller bestemmelser i plan- og bygningsloven. Med alvorlige overtredelser siktes det til overtredelser som er alvorlige på grunn av sin grovhet.

  Eksempler på alvorlige overtredelser kan være feil i prosjekteringen eller utførelsen som har vesentlig betydning for helse, miljø eller sikkerhet, fravær av kontroll eller svikt i kontrollen på viktige og kritiske arbeider, igangsetting av arbeider uten tillatelse eller unnlatelse av å følge opp henvendelser fra godkjenningsmyndigheten som gjelder tilsyn, se for øvrig bestemmelsens andre ledd.

  Flere feil eller mangler i samme sak som isolert sett ikke kan betegnes som alvorlige, kan samlet sett også vurderes som alvorlige i lovens forstand, og dermed begrunne tilbaketrekking av godkjenningen. Det er i seg selv alvorlig hvis et foretak stadig gjør feil, og særlig dersom det er de samme feilene som går igjen, jf. også merknadene til plan- og bygningsloven § 22-2 i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008).

  Bokstav b

  Etter bokstav b skal godkjenningen trekkes tilbake dersom foretaket ikke lenger oppfyller nødvendige kvalifikasjoner for å ha godkjenning. Dette alternativet dekker alle formelle krav som er eller vil bli stilt i byggesaksforskriften for å få sentral godkjenning, herunder krav til utdanning, praksis, rutiner m.m. Bestemmelsen gjelder kvalifikasjonsmangler som oppstår etter at godkjenningen er gitt.

  Bokstav c

  Etter bokstav c skal sentral godkjenning trekkes tilbake ved manglende oppfyllelse av krav til pålitelighet og dugelighet. Det har siden bygningsloven av 1924 vært stilt krav til pålitelighet og dugelighet ved gjennomføring av byggesaker. I motivene til utkast til lov om bygningsvesenet fra 1954 ble kravet til pålitelighet og dugelighet begrunnet slik: "Det sier seg selv at det ikke er mulig for bygningsrådet til enhver tid å overvåke utførelsen, og det må derfor bestå et tillitsforhold mellom rådet og den ansvarshavende som gjør det nødvendig å stille krav både til pålitelighet og dugelighet."

  Pålitelighet og dugelighet står for hhv. vilje og evne. Litt kort beskrevet kan pålitelighet og dugelighet benyttes som grunnlag for tilbaketrekking av godkjenning/ansvarsrett for foretak som oppfyller de rent formelle kvalifikasjonene, men som har opptrådt på en måte som undergraver det nødvendige tillitsforholdet/lojalitetsplikten som må foreligge mellom foretak og myndighet, se bl.a. Ot.prp.nr. 45 (2007-2008) kapittel 10.10.2.

  I de tilfeller hvor foretaket har gjennomført tiltaket på en måte som ikke er forenelig med hva man normalt kan forvente av foretaket ut i fra deres ansvar og kvalifikasjoner, kan dette anses som manglende pålitelighet og dugelighet.

  Brudd på annet regelverk

  Brudd på annet regelverk, så som kulturminneloven, forurensningsloven, arbeidsmiljøloven og lignende, kan ikke brukes som hjemmelsgrunnlag for tilbaketrekking av sentral godkjenning for ansvarsrett. Brudd på disse regelverkene kan derimot inngå i en helhetsvurdering.

Alvorlig overtredelse kan omfatte forhold som kan føre til overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven § 32-8 første ledd bokstav a til g og bokstav j, unnlatelse av å etterkomme særskilt pålegg eller forbud gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven og unnlatelse av å følge opp henvendelser som gjelder tilsyn. Manglende oppfyllelse av pålitelighet og dugelighet kan omfatte forhold som innsending av uriktige opplysninger, unnlatelse av å gi opplysninger av betydning for behandling av søknad, manglende overholdelse av plikten til å opplyse om ulovlige forhold etter § 12-6 fjerde ledd.

• Veiledning til andre ledd

  Bestemmelsen er en presisering av "alvorlig overtredelse". Hva som anses som alvorlig overtredelse er ikke uttømmende regulert i forskriften. På generelt grunnlag er det klart at overtredelser som er i strid med bestemmelser i eller i medhold av pbl. eller unnlatelser av å etterkomme særskilte pålegg eller forbud gitt i eller i medhold av pbl., anses som alvorlige. Alvorlige overtredelser kan for eksempel være:

  • feil i prosjekteringen eller utførelsen som har vesentlig betydning for helse, miljø eller sikkerhet
  • fravær av kvalitetssikring eller svikt i kvalitetssikringen
  • fravær av kontroll eller svikt i kontrollen
  • igangsetting av arbeid uten tillatelse
  • unnlatelse av å følge opp henvendelser som gjelder tilsyn
  • forfalskning av dokumentasjon
  • manglende eller mangelfullt kvalitetssystem

  Reglene er i stor grad en videreføring av det som gjaldt før 1. juli 2010, og det vises til Ot.prp. nr. 112 (2001–2002) kapittel 8.4.

  Alvorlig overtredelse kan også være forhold det kan gis overtredelsesgebyr for, jf. pbl. § 32-8 bokstav a–g samt bokstav j samt unnlatelse av å etterkomme særskilt pålegg eller forbud gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

  Ovennevnte er eksempler, og er ikke ment å være uttømmende. Hva som må anses som alvorlig overtredelse av plan- og bygningslovgivningen vil bero på en konkret vurdering. Flere feil eller mangler både i samme sak eller andre pågående saker til foretaket, som isolert sett ikke kan betegnes som alvorlige, kan samlet sett vurderes som alvorlige i lovens forstand og dermed begrunne tilbaketrekking av godkjenningen, for eksempel gjentatt innsending av mangelfull søknad. Gjentatte brudd skal som hovedregel medføre tilbaketrekking av godkjenning. Det er i seg selv alvorlig hvis et foretak stadig gjør feil, og særlig dersom det er de samme feilene som går igjen.

  Bestemmelsen viser også til unnlatelse av å følge opp henvendelser som gjelder tilsyn. Dette må sees i sammenheng med § 13-1 andre ledd. Bestemmelsen gir Direktoratet for byggkvalitet og Klagenemnda for sentral godkjenning adgang til å kreve fremlagt dokumentasjon som nevnt i forskriften kapittel 9, 10, 11 og 13. En unnlatelse av å besvare en slik henvendelse eller en besvarelse uten dokumentasjon av etterspurt styringssystem vil i seg selv bli karakterisert som en alvorlig overtredelse.

  Andre ledd andre punktum omtaler forhold som kan omfattes av manglende oppfyllelse av pålitelighet og dugelighet. Hva som anses å omfattes av dette er ikke uttømmende regulert i forskriften. For eksempel kan følgende forhold omfattes:

  • å unnlate å gi opplysninger som kan være av betydning for godkjenningsordningens eller bygningsmyndighetenes avgjørelse av en søknad
  • å gi uriktige opplysninger til godkjenningsordningen eller bygningsmyndighetene
  • manglende overholdelse av plikten til å bruke rett kompetanse i tiltaket, jf. § 11-1 første ledd
  • manglende overholdelse av opplysningsplikten om ulovlige forhold, jf. § 12-6 fjerde ledd
  • mangel på fullgod gjennomføring av tiltak
  • brudd på sektorregelverk, se i den forbindelse Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) side 134.

Ved vurdering av tilbaketrekking på grunnlag av overtredelse av krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven, og om ny godkjenning skal gis, skal det legges vekt på om feilen eller mangelen i tiltaket er rettet.

• Veiledning til tredje ledd

  Etter at en overtredelse er registrert eller avdekket skal det vektlegges om en konkret feil eller mangel er rettet, jf. pbl. § 22-2 andre ledd.

  I utgangspunktet har Direktoratet for byggkvalitet alene ikke myndighet til å sanksjonere overfor foretak når feilen eller mangelen stammer direkte fra byggesaker. Det er eventuelt kommunen som gir ansvarlige foretak pålegg om retting. I slike tilfeller må direktoratet foreta en helhetsvurdering av feilen i byggesaken og foretakets etterlevelse av bestemmelser i eller i medhold av pbl., herunder foretakets manglende bruk av styringssystemet. For direktoratet er feilen i tiltaket et moment ved vurderingen av foretakets kvalifikasjoner. Ved vurderingen av om sentral godkjenning skal trekkes tilbake er direktoratet avhengig av å motta melding fra kommunen om at eventuelle rettinger er foretatt. Hvorvidt det er foretatt retting av foretaket i den aktuelle byggesaken er derfor ikke avgjørende, men inngår som ett av flere momenter som skal vektlegges ved spørsmål om tilbaketrekking.

  Bestemmelsen må også ses i sammenheng med pbl. § 22-2 første ledd fjerde punktum som fastsetter en "sikkerhetsventil" slik at man ikke vil være tvunget til å trekke tilbake den sentrale godkjenningen i alle tilfeller hvor regelverket kan komme til anvendelse. Uten en slik sikkerhetsventil vil det kunne oppstå situasjoner som kan oppfattes som støtende eller svært urimelig. Eksempler på slike situasjoner kan være der overtredelsen har skjedd gjennom svik hos en ansatt i foretaket som foretaket vanskelig eller umulig kunne forventes å gardere seg mot, og foretaket gjennom personalmessig virkemiddel har grepet fatt i problemet på en besluttsom måte. På den annen side bør det vurderes om svikten kunne vært unngått om foretaket med normal aktsomhet hadde tatt høyde for slike feil, f.eks. ved å ha gode rutiner beskrevet i sitt foretakssystem. Har foretaket ikke utvist normal aktsomhet, taler det for at godkjenningen likevel skal trekkes tilbake. Et annet eksempel er der svikten har skjedd i bare en av flere selvstendige organisatoriske enheter i foretaket og man ikke har holdepunkter for å anta at tilsvarende svikt vil oppstå andre steder. Det kan være tilfeller der foretaket for eksempel er delt opp geografisk med flere kontorer spredt rundt om i landet. I slike tilfeller vil det være grunn til å vurdere om det er ledelsen sentralt eller lokalt som har sviktet. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr 112 (2001–2002) pkt 8.4.5.

Varsel om tilbaketrekking av sentral godkjenning for ansvarsrett skal sendes skriftlig til foretaket. Foretaket skal gis en frist på minst 2 uker fra varselet er sendt til å uttale seg.

• Veiledning til fjerde ledd

  Bestemmelsen utdyper pbl. § 22-2 første ledd tredje punktum om krav om varsel med frist til å uttale seg. Foretaket gis en frist på 2 uker fra varselet er sendt til å uttale seg. Forvaltningens varslingsplikt følger av lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 16.

Før foretak kan få tilbake sentral godkjenning for ansvarsrett, skal det, i tillegg til det som fremgår av plan- og bygningsloven § 22-2 andre ledd, være dokumentert at det er foretatt gjennomgang av kvalitetssikringsrutiner og at nødvendige tiltak er iverksatt for å hindre gjentakelse av avvik fra krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven, samt at kvalitetssikringsrutinene er i bruk.

• Veiledning til femte ledd

  Bestemmelsen presiserer vilkårene for å få tilbake sentral godkjenning, jf. pbl. § 22-2 andre ledd. Ved ny søknad om sentral godkjenning må foretaket kunne dokumentere at det er foretatt gjennomgang av kvalitetssikringsrutinene. Gjennomgangen må vise hvilke endringer som er foretatt basert på årsaken til overtredelsen. (Gjennomgangen vil oftest baseres på et grundig dokumenttilsyn med foretak som søker om ny sentral godkjenning etter tilbaketrekking.)

  Det må også synliggjøres hvilke tiltak som er gjennomført for å hindre gjentakelse av feilen. I tillegg til å foreta en avviksbehandling av de avvik som er avdekket må foretaket synliggjøre hvilke konkrete endringer som er gjort i foretakets kvalitetssikringsrutiner for å hindre gjentakelse av samme feil.

  Videre er det ikke tilstrekkelig at kvalitetssikringsrutinene som sådan er endret. Det må også dokumenteres at rutinene er i bruk. Det kreves ikke dokumentasjon fra utførte tiltak med nye rutiner, men det må kunne dokumenteres at nye rutiner er i bruk i et tiltak. (Dette kan gjøres ved at endringen ikke bare implementeres i kvalitetssikringsrutinene, men også at endringen dokumenteres i relasjon til et konkret tiltak slik at kvalitetssikringen er i bruk etter at et avvik om eksempelvis identifisering av krav som fremgår av regulering eller tillatelse i et tiltak er lukket.)

  I de tilfeller hvor andre momenter enn manglende eller mangelfulle kvalitetssikringsrutiner har vært avgjørende for tilbaketrekking av sentral godkjenning, slik som for eksempel manglende kvalifikasjoner eller manglende pålitelighet og dugelighet, skal det uansett dokumenteres at det forhold som forårsaket tilbaketrekking er rettet og at vilkårene for godkjenning for øvrig er tilstede.