Innledning
Kapittel 19 er gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven, pbl. § 31-4. Lovbestemmelsen sier at departementet kan gi forskrift om kommunens adgang til å gi pålegg om dokumentasjon og utbedring av eksisterende byggverk og installasjoner. Etter lovbestemmelsens andre ledd kan det gis forskrift om pålegg som tilsies av tungtveiende hensyn til universell utforming, helse, miljø, sikkerhet eller bevaringsverdi.
Bestemmelsene i kapittel 19 gjelder bare bevaringsverdi og omfatter bare bygninger. Begrepet ”byggverk” brukes i plan- og bygningsloven som et samlebegrep for bygninger, konstruksjoner og anlegg. Pålegg om utbedring etter dette kapitlet skal ikke gjelde konstruksjoner og anlegg, og det er derfor brukt begrepet ”bygning”. Fredede bygninger reguleres i kulturminneloven og er ikke omfattet av kapittel 19.
Forskriftsbestemmelsene gjelder bygningers eksteriør. Dette kan også omfatte fundament, bærende konstruksjoner og andre bygnings- og vedlikeholdsmessige forhold med betydning for bevaring av bygningen, jf. § 19-2 tredje ledd.
Kommunens vurderinger av om det foreligger grunnlag for å gi pålegg er et rettsanvendelsesskjønn som innebærer at det kan overprøves fullt ut av domstolene og i klageomgangen, jf. forvaltningsloven (fvl) § 34. Kommunens vurdering av om pålegg skal gis når grunnlaget foreligger, formulert som ”kommunen kan”, er likevel et fritt skjønn. Dette gjelder § 19-5 første, andre og fjerde ledd. I tillegg er det en kan-bestemmelse i § 19-2 første ledd (kan kreve dokumentasjon), og i § 19-6 (kan gi pålegg om umiddelbare sikringstiltak).
En del begreper som brukes i dette kapittelet finnes også i annet regelverk, jf. særlig kulturminneloven. Begrepene er i kapittel 19 gitt selvstendig betydning, og tolkningen av tilsvarende begreper i kulturminneloven kan derfor ikke umiddelbart legges til grunn ved tolkning etter kapittel 19.
Kapittel 19 angir et virkeområde, definert i § 19-3 hva som er bevaringsverdige bygninger, og avgrensningen i §§ 19-1 og 19-5 om at det skal foreligge høy bevaringsverdi før pålegg kan gis. I tillegg angis krav til prosess og dokumentasjon i §§ 19-2 og 19-4. Prosessen kan starte på forskjellige måter, men gangen i prosessen vil i hovedsak være:
- Kommunen kan kreve dokumentasjon (med rimelig frist) og føre tilsyn der det kan være aktuelt med pålegg.
- Kommunen skal tilby forhåndskonferanse.
- Eier skal gis mulighet til å fremme alternative forslag om bruk og utbedring.
- Før pålegg gis, skal eier eller den ansvarlige gis varsel med 3 uker til å uttale seg.
- Når pålegg gis, skal det gis rimelig frist til oppfyllelse. Fristen skal kunne forlenges.
- Kommunen kan gi pålegg om umiddelbar sikring hvis det er fare for brann, hærverk eller lignende. Slikt pålegg kan gis uten forhåndsvarsel.
Kommunen bør også vurdere den reguleringsmessige situasjonen med sikte på eventuell regulering til bevaring. Reguleringsplanen kan gi hjemmel for ekspropriasjon for å sikre bevaringsverdiene.
Kommunen må også gjøre en egen vurdering av om pålegg kan gis:
- Den må først fastslå at det er en bevaringsverdig bygning.
- Den må deretter fastslå at bevaringsverdien er høy.
- Det må foreligge klart forfall.
- Det må eventuelt vurderes behov for pålegg om umiddelbar sikring.
- Den må vurdere kostnadene ved utbedring, eiendommens inntjeningsmuligheter, den ansvarliges situasjon – både økonomisk og på annen måte.
- Omfanget av utbedringen begrenser seg til det som er nødvendig for å ivareta bevaringsverdien.
Oppsummering av saksgang
Oppsummert blir saksgangen dermed at kommunen skal tilby og eier kan kreve forhåndskonferanse, eventuelt etter et tilsyn. Kommunen stiller deretter krav om at eier må dokumentere bygningens tekniske tilstand, og at eier eventuelt angir alternativ bruk som kommunen kan akseptere for at eier skal sette i gang utbedring. Eier skal ha rimelig frist til denne dokumentasjonen. Deretter gis det varsel om pålegg med minst 3 uker for uttalelse. Det kan deretter gis pålegg om utbedring med rimelig frist. Denne fristen bør kunne forlenges der det for eksempel søkes om økonomiske tilskudd, omregulering, eller det er behov for utredninger om alternativ bruk. Det presiseres at eier eller den ansvarlige skal gi melding til kommunen om fremdrift og gjennomføring av pålegget.
Pålegg kan påklages av den ansvarlige og andre med rettslig klageinteresse og følger for øvrig vanlige regler for pålegg etter plan- og bygningsloven. I rettslig klageinteresse ligger at også andre som blir direkte berørt av pålegget, skal kunne klage. Dette vil også kunne omfatte interesseorganisasjoner. Kommunens vurderinger av om det foreligger grunnlag for å gi pålegg, vil være et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene.
Kommunen kan fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført pålegg om utbedring i henhold til fastsatt frist, jf. plan- og bygningsloven § 32-5. Den kan også gjennomføre pålagt utbedring for eiers regning etter forutgående forelegg, jf. plan- og bygningsloven § 32-7. Kommunen kan også nedlegge midlertidig forbud mot tiltak etter lovens kapittel 13, for deretter for eksempel å regulere til bevaring og eventuelt ekspropriere. Etter plan- og bygningsloven § 31-8 kan kommunen også vedta utbedringsprogram. Disse mulighetene fremgår generelt av plan- og bygningsloven og er derfor ikke uttrykkelig nevnt i forskriftsteksten.
Overordnet bygningsmyndighet har samme adgang til å gi pålegg, kreve dokumentasjon og føre tilsyn som kommunen har. Dette vil først og fremst være aktuelt der kommunen ikke selv følger opp aktuelle saker, og innebærer at også fylkesmannen eller departementet kan gripe inn på selvstendig grunnlag. Dette vil også kunne få betydning for kommunale bygninger der kommunen selv er ansvarlig for forfall eller fare for forfall. Adgangen for overordnet myndighet til å gripe inn forutsettes likevel bare brukt unntaksvis. Normalt bør overordnet myndighet heller henstille til kommunen å benytte de hjemler som foreligger.