Tilsyn

I byggesaker hvor det er krav om søknad og ansvarlige foretak etter pbl. § 20-1, vil kommunens tilsyn rette seg mot at tiltaket blir i overensstemmelse med plan- og bygningslovgivningen og aktørenes oppfyllelse av ansvarsretten.

Utgangspunktet for søknadspliktige tiltak er at alle deler av tiltaket skal være belagt med ansvar. I dette kapitlet ser vi nærmere på utøvelse av kommunens tilsynsmyndighet innenfor de enkelte funksjoner. Det er særlig lagt vekt på å beskrive hva som skal foreligge av dokumentasjon.

Det er dessuten mulig å foreta tematilsyn på tvers av funksjonene. Tematilsyn, dvs. tilsyn innenfor ett eller flere begrensede fagområder i et byggeprosjekt, er nærmere beskrevet under kap. 3.1. Strategi fortilsyn.

1.3.1. Tilsyn med søkerfunksjonen

Ansvarlig søker skal påse at det er god kommunikasjon med bygningsmyndighetene gjennom hele byggeprosessen. Kommunen kan føre tilsyn med søkeprosessen og at de ansvarlige foretak samordner sine oppgaver. En god søkeprosess forutsetter et godt samspill mellom kommune og berørte foretak.

Kommunen kan føre tilsyn med at vesentlige områder i søkeprosessen er ivaretatt i henhold til regelverket.

Ansvaret for søkeprosessen ligger hos ansvarlig søker. Ansvaret følger av pbl. § 23-4 og SAK10 § 12-2. Ansvarlig søker skal ha innarbeidet kravene som følger av SAK10 kap. 10 i foretakets styringssystem.

1.3.1.2. Tilsyn med prosjektering

Forprosjekt (konsept)

Formålet med tilsyn med forprosjekteringen er å undersøke om dokumentasjonen inneholder alle nødvendige opplysninger om byggverket og om konseptet er basert på korrekt grunnlag. Oppbyggingen av dokumentasjonen må være logisk og lett å forstå. Det skal tydelig framgå om det er valgt forenklet prosjektering eller analyse (se Vedlegg 3.2.). Dersom forenklet prosjektering ved bruk av preaksepterte ytelser er lagt til grunn fullt ut, skal dette bekreftes. Dersom det er gjort fravik, skal fravikene være synliggjort og behandlet på tilfredsstillende måte ved analyse.

Dokumentasjonen danner grunnlag for detaljprosjekteringen. Den må derfor gi en systematisk og oversiktlig oppsummering av de ytelsene og systemløsningene som er lagt til grunn, slik at de ulike foretakene som er ansvarlige for detaljprosjekteringen har et godt utgangspunkt for arbeidet.

Dokumentasjonen kan foreligge som et samlet dokument eller være delt i flere dokumenter, for eksempel en utredning om grunnforhold, et miljøkonsept, et energikonsept, et brannkonsept m.v. Viktige og kritiske forhold innenfor hvert område må identifiseres og drøftes i denne fasen.

Det bør legges vekt på tilsyn på forprosjektnivå. Det er her de viktigste føringene for prosjektet legges og samsvar med myndighetskrav skal synliggjøres. Dersom kommunen velger en slik tilsynsform vil det være mulig å rette opp avvik før detaljprosjekteringen starter.

Gode og oversiktlige dokumenter fra forprosjekteringen vil øke sannsynligheten for å kunne ivareta myndighetskrav i senere prosjektfaser. Tilsynets oppgave bør derfor være å påse at det er utarbeidet dokumenter med tilfredsstillende innhold og struktur.

I det følgende er det gitt en opplisting av dokumenter som må foreligge i prosjektdokumentasjonen i denne fasen.

For tilsyn med prosjektering av brannkonsept (brannsikkerhetsstrategi) er det utarbeidet en egen temaveiledning, HO-3/2007 Prosjektering – brannsikkerheitsstrategi. Rettleiing for tilsyn i byggjesaker.

Detaljprosjektering

Formålet med tilsyn med detaljprosjektering er å undersøke om det foreligger tilstrekkelig bekreftelse på at de prosjekterte tekniske løsningene tilfredsstiller de ytelsene og systemløsningene som er fastsatt i forprosjektet. Eksempler på ytelser er U-verdier, lydreduksjonstall, minimum frisklufttilførsel, brannmotstand, brannklasse for overflater mv. Eksempel på en fastsatt systemløsning er et sprinkleranlegg prosjektert i samsvar med NS-EN 12845.

Produksjonsunderlaget (arbeidstegninger/detaljtegninger og beskrivelser) fra detaljprosjekteringen skal gi et tilstrekkelig grunnlag for utførelsen.

Før igangsettingstillatelse kan gis, må det altså foreligge tilstrekkelig dokumentasjon (planer, tegninger, beskrivelser og beregninger) som bekrefter oppfyllelse av samtlige myndighetskrav. Detaljprosjektering i form av arbeidstegninger o.l. som ikke er nødvendig for verifisering av kravene, kan skje parallelt med utførelsen.

Dersom deler av detaljprosjekteringen utføres av de utførende eller leverandører, bør dette gå frem av respektive ansvarsretter.

I det følgende er det gitt en opplisting av dokumenter som må foreligge i prosjektdokumentasjonen fra detaljprosjekteringen.

Tilsyn med avviksbehandling

Kommunen kan føre tilsyn med at ansvarlige foretak gjennomfører kvalitetssikring, jf. SAK10 kap. 10. Styringssystemet til ansvarlige foretak skal blant annet inneholde rutiner for å identifisere og rette opp avvik, jf. SAK10 § 10-1 bokstav f.

I de fleste tiltak vil det i løpet av byggeprosjektet avdekkes avvik. En oppgave i kommunens tilsyn vil derfor kunne være å påse at avvik følges opp og lukkes i samsvar med rutiner og prosedyrer i foretakets styringssystem.

Prosjektering er en utviklingsprosess hvor avviksbehandling generelt ikke er relevant før det foreligger ferdige dokumenter. Prosjekteringsprosessen blir dokumentert i møtereferater og arbeidsdokumenter som blir løpende utviklet i en integrert prosess med mange involverte parter. Avvik fra grunnlag for prosjekteringen blir enten rettet opp eller ført videre som endringsbehandling av grunnlagsdokumentene.

Feil i prosjektdokumenter som oppdages gjennom kontroll eller tilsyn, skal underlegges en skriftlig avviksbehandling for å dokumentere overfor kommunen at avvikene er lukket. I tillegg skal avviket håndteres og lukkes internt i tiltaket.

Det kan ved tilsyn avdekkes om det er utført tilfredsstillende kvalitetssikring og om avvik er tilfredsstillende registrert, fulgt opp og lukket. Grunnlaget for tilsynet vil være avvikslogg/avviksregister og avviksmeldinger.

”Avvik” vil være en naturlig del av den pågående prosjekteringsprosessen inntil løsninger er valgt. Tilsyn og fremleggelse av dokumentasjon bør derfor planlegges slik at kommunen ikke bruker unødvendige ressurser på tilsyn av prosjektering som ikke er kommet så langt. Kommunen vil heller ikke kunne reagere med sanksjoner på et slikt grunnlag i og med at det ikke er truffet endelige valg.

1.3.1.3. Tilsyn med utførelse

Ved tilsyn kan kommunen påse at ansvarlig utførende foretak utfører tiltaket i samsvar med tillatelser, eventuelle vilkår og produksjonsunderlaget (dokumenter fra prosjekteringen som arbeidstegninger, monteringsanvisninger ol). Ansvarlig utførende skal bl.a. utføre i henhold til:

• rammetillatelse

• igangsettingstillatelse med eventuelle vilkår

• rigging og tilrettelegging på byggeplass før oppstart i samsvar med riggplaner

• beskrivelser, spesifikasjoner og arbeidstegninger

• monteringsanvisninger og produktdokumentasjon

Disse dokumentene blir styrende dokumenter for utførelsen.

Dersom det framgår av ansvarsretten at deler av detaljprosjekteringen utføres av de utførende eller leverandører, kan det føres tilsyn med denne prosjekteringen.

Byggeprosessen er en integrert prosess med mange parter og mange grensesnitt. Alle hovedgrep skal være løst i tegninger og spesifikasjoner, men mange detaljer må løses på byggeplassen partene i mellom.

En rekke løsninger blir skjult underveis i utførelsen. Tilsynet bør derfor følge produksjonen og at kvalitetssikring av skjulte detaljer blir dokumentert. Om ønskelig kan tilsynet be om å bli varslet ved milepæler før konstruksjoner blir skjult, slik at tilsyn av utførelsen kan utføres.

Tilsyn med avviksbehandling i utførelsen

Kommunen kan føre tilsyn med bruk av styringssystem, herunder at avvik i utførelsen registreres, følges opp og lukkes i samsvar med rutiner og prosedyrer. Avviksbehandlingen i utførelsen skal blant annet omfatte følgende:

• Fysiske avvik på byggeplass, for eksempel avvik fra produksjonsunderlaget

• Avvik fra offentlige tillatelser, vilkår, planer og regler som ikke går frem av produksjonsunderlaget

Registrerte avvik blir ofte videreført som endringsbehandling. Det må ved tilsyn vurderes om avviket berører myndighetskravene.

Tilsynet kan raskt avdekke om det er utført tilfredsstillende kvalitetssikring og om avvik er behandlet i samsvar med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Grunnlaget for tilsynet vil være avvikslogg eller avviksregister og avviksmeldinger.

Tilsyn på byggeplassen kan være å påse at utførelsen er i samsvar med arbeidstegninger, beskrivelser og monteringsanvisninger fra produsent, samt at dette er dokumentert. Viktige og kritiske områder for tilsynet kan være legging av drenering, tilbakefylling av egnede masser, utførelse av vindtetting og radonsperre, armering, kuldebroer, tetting rundt gjennomføringer mv.

Det kan også føres tilsyn med at det foreligger produktdokumentasjon der utførende står for valg av produkt, og at utførende fremskaffer sin del av dokumentasjonen som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold.

Tilsyn med bruk av underentreprenører

Kommunen kan føre tilsyn med at innhenting og styring av underentreprenører er tilstrekkelig ivaretatt i prosjektet og styringssystemet til ansvarlig foretak. Ved innhenting av underentreprenører skal underentreprenørers kvalifikasjoner sjekkes. Underentreprenører skal oppfylle kravene som følger av SAK10 tredje del med henblikk på kompetanse, system og organisasjon. Ved tilsyn kan kommunen velge å se nærmere på alle aktører i tiltaket, også underentreprenører. Kommunen kan føre tilsyn med at underentreprenører tilfredsstiller kravene til formal- og realkompetanse og styringssystem fastsatt i plan- og bygningsloven.

Foretaket som har ansvarsrett, må påse at underleverandører foretar tilstrekkelig kvalitetssikring og eventuelt selv foreta dette av underleverandørens arbeider.

Entreprenørens kvalitetssikring erstattes ikke av den kvalitetssikring som blir utført av prosjektet ved byggeledelse og prosjekterende.

Hvor det avdekkes brudd på plan- og bygningsloven med forskrifter, vil eventuelle sanksjoner primært rettes mot det ansvarlige foretaket. Underentreprenører uten godkjenning for ansvarsrett vil ikke være adressat for reaksjoner etter ansvarsrettsreglene. Underentreprenører kan imidlertid holdes ansvarlig for feil og være adressat for sanksjoner etter pbl. kap. 32.

1.3.1.4. Tilsyn med uavhengig kontroll

Med uavhengig kontroll menes at kontrollen foretas av et annet foretak enn det prosjekterende eller utførende foretaket. Krav til uavhengighet etter plan- og bygningsloven medfører at det foretak som påtar seg ansvarsrett som uavhengig kontrollforetak er en annen juridisk enhet enn det utførende eller prosjekterende foretaket. Det må foreligge reell uavhengighet mellom de to foretak. Kommunen kan ved tilsyn vurdere kravet til uavhengighet. Hvor det ikke foreligger reell uavhengighet, vil dette kunne få konsekvenser for ansvarsretten.

Kommunens tilsyn med uavhengig kontroll vil kunne rette seg både mot tilsyn med det ferdige tiltaket og kontrollforetakets styringssystem og systembruk.

Uavhengig kontroll utføres på hele eller deler av prosjektet i samsvar med obligatoriske kontrollområder etter SAK10 § 14-2 eller som fastsatt av bygningsmyndighetene etter SAK10 § 14-3. Gjennomføring av uavhengig kontroll skal følge bestemmelsene i SAK10 §§ 14-6 og 14-7. Det kan utføres løpende uavhengig kontroll eller etterfølgende kontroll på resultatdokumenter eller ferdig utførte arbeider.

Uavhengig kontrollforetak må foreta nødvendige vurderinger, analyser, eventuelt beregninger og kontrollmålinger for å kontrollere at

• prosjektering er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen

• produksjonsunderlag er i samsvar med prosjekteringsgrunnlag

• utførelse er i samsvar med produksjonsunderlag.

Dessuten foretar gjerne byggherre eller byggeledelse løpende oppfølging og kontroll av utførelsen uten at dette nødvendigvis dokumenteres. Denne er ikke hjemlet eller belagt med offentligrettslig ansvar og kan ikke erstatte manglende kontroll av de som har kontrollansvar.

Dokumentasjon av kontroll må foreligge tilgjengelig for tilsynsmyndighetene.

Gjennomføringsplanen skal følge som vedlegg til søknad om ferdigattest. Samsvarserklæringene og kontrollerklæringene skal ligge hos ansvarlig søker som en del av dokumentasjonsgrunnlaget for tiltaket. Der det er krav om uavhengig kontroll skal det ved søknad om ferdigattest bekreftes at det er utført sluttkontroll. Der det ikke er krav om uavhengig kontroll er det tilstrekkelig at det foreligger samsvarserklæringer fra ansvarlige foretak som erstatning for tidligere kontrollerklæringer for egenkontroll. Søker skal dessuten bekrefte at dokumentasjonsgrunnlaget for driftsfasen er overlevert byggverkets eier.