Tilsyn

Om veiledningen

Publikasjonsnummer: HO-2/2012

Temaveiledningen er et hjelpemiddel for kommuner ved utøvelse av ulike former for tilsynsvirksomhet. Veiledningen beskriver eksempler på fremgangsmåter for gjennomføring av tilsyn. Den beskriver også hvordan kommunene kan utarbeide strategi for tilsynsvirksomheten.

Kommunene er pålagt å føre tilsyn med at regelverket overholdes i kommunene og skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Dette følger av plan- og bygningsloven (pbl) § 25-1. Tilsyn er en oppgave som inngår i kommunenes forvaltning av byggesaksreglene. Skal plan- og bygningsloven fungere etter intensjonen, må kommunene føre tilsyn med etterlevelse av regelverket slik at byggverk oppnår ønsket kvalitet.

Denne utgaven av veiledningen er oppdatert i henhold til plan- og bygningslov av 27. juni 2008 nr. 71 med byggteknisk forskrift (TEK10) og byggesaksforskriften (SAK10), og erstatter HO-2/2007. Foruten tilpasning av veiledningen til gjeldende regelverk, er kommunens rolle som tilsynsmyndighet utdypet. Videre er det gjort mindre endringer og presiseringer i veiledningsteksten.

Behovet for veiledning vil variere fra kommune til kommune. Veiledningen skal være til hjelp for tilsynet i så vel små som store kommuner og for kommuner som samarbeider om tilsynsfunksjonen.

Veiledningen presenterer ulike fremgangsmåter for tilsyn. Det er lagt vekt på hva kommunene kan føre tilsyn med og hva kommunene kan forvente å få fremlagt av dokumentasjon ved tilsyn. Det er ikke tatt utgangspunkt i forhåndsdefinerte tilsynsmetoder. Det vesentlige er at det blir utøvd tilsyn, ikke hvilken metode kommunen velger å bruke.

Veiledningen omhandler en rekke ulike former for tilsyn. Det er også beskrevet tilsynsformer som kan kreve at kommunene har fagkompetanse på særskilte områder. Det er imidlertid opp til den enkelte kommune å vurdere hvor, hvordan og i hvilket omfang det skal iverksettes tilsyn ut fra egen kompetanse- og ressurssituasjon.

Regelverket stiller krav om at kommunene utarbeider en strategi for tilsynet. Veiledningen beskriver hvordan kommunens tilsynsvirksomhet kan organiseres og planlegges.

Bruk av elektroniske hjelpemidler vil kunne effektivisere planlegging og gjennomføring av tilsyn. Som vedlegg til veiledningen følger en bruksanvisning for oppsett av nettbrett til bruk ved tilsyn.

Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne virke bevisstgjørende på aktørene og bidra til å forebygge feil i den videre byggeprosessen. En stor andel byggfeil har sitt utspring i prosjekteringen (Byggforskserien Anvisning 700.110). En beskrivelse av prosjekteringsprosessen følger som vedlegg til veiledningen.

Vil du laste ned eller skrive ut hele veilederen?

Du kan laste ned hele eller deler av veilederen for tilsyn. Bruk ikonet for "skriv ut" som er plassert øverst ved hvert kapittel, og velg hva du vil laste ned eller skrive ut.

Gjennom tilsyn skal bygningsmyndighetene påse at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen. Bygningsmyndighetene står fritt til å velge omfang og fremgangsmåte for tilsynet.

Kommunens tilsynsplikt omfatter søknadspliktige tiltak med og uten krav om ansvarsrett, tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlig igangsatte tiltak, herunder ulovlige bruksendringer. Det kan også føres tilsyn med styring av underleverandører (underrådgivere eller underentreprenører).

Plikten til å føre tilsyn er avgrenset til konkrete byggetiltak. Kommunen kan ikke føre tilsyn med et foretak på generelt grunnlag uten at foretaket er involvert i et konkret tiltak. Generell oppfølging av foretak med henblikk på oppfyllelse av vilkårene for godkjenning er forbeholdt Direktoratet for byggkvalitet og er begrenset til foretak med sentral godkjenning for ansvarsrett.

Bestemmelsene om ansvarsrett overlater et omfattende ansvar til aktørene i byggesaken. Ansvaret for oppfyllelse av det offentlige regelverket er lagt på de enkelte foretak med reell mulighet til å påse at feil ikke oppstår. Godkjenning for ansvarsrett er i stor grad basert på tillit ved at oppfyllelse av krav til foretakenes faglige kvalifikasjoner og styringssystem i utgangspunktet egenerklæres.

Det betydelige element av tillit i ansvarsrettssystemet forutsetter at kommunen gjennom praktisering av tilsyn påser at regelverket følges. Et effektivt tilsyn bidrar til hovedsiktemålet om kvalitativt gode byggverk i samsvar med krav nedfelt i plan- og bygningslovgivningen.

Kommunens tilsynsvirksomhet er begrenset til kommunens rolle som bygningsmyndighet. Kommunen skal gjennom tilsyn påse at regelverket følges. Plan- og bygningsloven skiller klart mellom kommunens tilsyn og uavhengig kontroll som skal forestås av foretak med ansvarsrett.

Tilsyn avgrenses også mot ulovlighetsoppfølging. Ved tilsyn avdekkes eventuelle ulovlige forhold. Ulovlighetsoppfølging vil kunne være aktuelt når tilsynet avdekker klare avvik.

Formålet med tilsyn er i første rekke å påse at tiltak i kommunen oppføres med god kvalitet i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Tilsyn har videre som formål å avdekke om aktørene i byggesaken gjennomfører sine oppgaver i henhold til den tildelte ansvarsretten. Tilsyn er en viktig forutsetning for at ansvarsrettssystemet skal virke etter sin hensikt. Tilsyn vil ha en forebyggende virkning på byggfeil og økte kostnader i pågående og nye byggetiltak. Hvor tilsynet avdekker svikt i rutiner, bør dette bidra til at det foretas en gjennomgang av foretakets styringssystem eller bruken av system med sikte på å gjøre forbedringer for å hindre gjentatte byggfeil.

Hvor det avdekkes feil tidlig i byggeprosessen, vil tilsynet dessuten virke ressursbesparende for prosjektet. Tilsyn i tidlig fase vil kunne forhindre at prosjekteringsfeil får ringvirkninger til andre deler av byggeprosjektet med de økonomiske konsekvenser dette innebærer.

Sett i en større sammenheng vil utstrakt tilsynsvirksomhet kunne bidra til å redusere de samfunnsmessige kostnadene som følger av byggfeil.

Regelmessige tilsyn vil også kunne bidra til økt seriøsitet i bransjen og øke tilliten til ansvarsrettssystemet. Det vil også kunne bidra til dialog mellom kommune og foretak.

Kommunen som bygningsmyndighet har to sentrale oppgaver, saksbehandling og tilsyn. Mens plan- og bygningslovgivningen setter en rekke krav til byggesaksbehandling, åpner regelverket for at kommunen selv vurderer hvordan tilsynet skal gjennomføres.

De undersøkelser som er nødvendig for å opplyse byggesaken tilstrekkelig til å fatte vedtak, omfattes av kommunens saksbehandling. Undersøkelser utover dette omfattes av kommunens tilsynsvirksomhet. Mens søknadsbehandling krever et minimum av dokumentasjon fra tiltakets side, kan kommunen som tilsynsmyndighet kreve den dokumentasjonen den ønsker.

Tilsyn

Kommunen er pålagt å føre tilsyn etter pbl. § 25-1, første ledd. Bestemmelsen er utformet som en generell norm og pålegger ikke kommunen å undersøke alle byggesaker med henblikk på å avdekke ulovligheter. Den gir heller ikke grunnlag for erstatningskrav dersom kommunen ikke oppdager eventuelle ulovligheter.

På noen områder er tilsynsplikten konkretisert. Dette er der kommunen allerede har gitt pålegg eller blir oppmerksom på ulovligheter som går ut over det rent bagatellmessige.

Kommunen skal i tillegg føre tilsyn etter SAK10 § 15-3 om tidsavgrensede krav til tilsyn. Dette gjelder avfallshåndtering og sluttdokumentasjon i perioden 2011 til og med 2012, deretter universell utforming og energieffektivitet i to år fra 1. januar 2013.

Utover den konkrete tilsynsplikten som følger etter pbl. § 25-1, avgjør kommunen selv i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Kommunen kan selv fastsette hva som er hensiktsmessig med hensyn til fremgangsmåte, organisering, ressursbruk og omfang.

Saksbehandling

Kommunens saksbehandling er regulert i SAK10 kap. 6. Kommunen skal påse at søknader er i samsvar med regelverket, at det er nabovarslet og at tiltaket blir gjennomført med relevante kvalifikasjoner. Det er satt krav til saksbehandlingsfrister og koordinering i forhold til andre myndigheter. Kommunen skal dessuten behandle ansvarsrettssøknader, herunder påse at alle deler av tiltaket er dekket med ansvar.

Søknader skal inneholde nødvendige opplysninger for kommunens saksbehandling, jf. pbl. § 21-2, første ledd og SAK10 § 5-4. Påvisning av mangelfull søknad med anmodning om dokumentasjon er en del av saksbehandlingen. Resultatet av søknadsbehandlingen kan imidlertid gi grunnlag for tilsyn, eksempelvis hvor det gjentatte ganger er avdekket mangelfulle søknader.

Som ledd i saksbehandlingen kan kommunen stille krav om uavhengig kontroll på bakgrunn av de vurderingstema som fremgår av SAK10 § 14-3. Dette er en del av saksbehandlingen. Det kan også underveis i prosjektet være aktuelt å kreve uavhengig kontroll på grunnlag av forhold som avdekkes gjennom tilsyn.

Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at regelbrudd kan avdekkes, jf. pbl. § 25-1, annet ledd. Bygningsmyndighetene står fritt i valg av fremgangsmåte ved utøvelav sin tilsynsvirksomhet. Hvordan tilsynet skal gjennomføres må tilpasses hvert enkelt tiltak og vurderes ut fra hensiktsmessighets- og effektivitetshensyn.

Tilsyn kan skje uanmeldt eller ved at det varsles på forhånd. Tilsyn kan for eksempel utøves i form av besiktigelse på byggeplass, stikkprøver av valgte løsninger i prosjekterings- eller utførelsesfasen, dokumentasjonsgjennomgang (for eksempel av prosjekteringsgrunnlag, sjekklister), intervju og/eller gjennomgang av hele eller deler av styringssystemet.

Mange kommuner vil være tjent med å legge seg på en ressursbesparende linje med uformelle besøk på byggeplass og lettere dokumentasjonsgjennomgang.

Kommunens tilsyn vil bare kunne avdekke brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Bygningsmyndighetene har ikke hjemmel til å føre tilsyn etter annet regelverk eller med privatrettslige forhold.

Dersom det under tilsyn blir avdekket brudd på annet regelverk, kan kommunen orientere den aktuelle sektormyndighet om forholdet. Dette følger av pbl. § 25-1 tredje ledd hvor det fremgår at kommunen blant annet kan samarbeide med andre instanser som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven. Nærmere oppfølging av forholdet ligger til sektormyndigheten.

Tilsvarende skal andre som utfører offentlig besiktigelse snarest melde fra til bygningsmyndighetene når det avdekkes forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, jf. pbl. § 1-4, siste ledd.

Tilsyn med tiltaket og de ansvarlige foretakene kan gjennomføres på alle stadier i byggesaken, jf. pbl. § 25-2, annet ledd. Kommunen kan også iverksette tilsyn inntil fem år etter at ferdigattest er gitt. Etter dette tidspunkt kan et eventuelt tilsyn iverksettes etter pbl. § 31-7 Tilsyn med eksisterende byggverk og arealer.

Hvor det avdekkes vesentlige forhold i strid med bestemmelser og tillatelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven, kan kommunen gi pålegg til ansvarlige foretak inntil fem år etter at ferdigattest er gitt, jf. pbl. § 23-3, annet ledd. Denne regelen korresponderer med SAK10 § 12-6, annet ledd som sier at ansvarlige foretak skal oppbevare dokumentasjon om tiltaket i 5 år etter ferdigattest.

Det kan videre føres tilsyn med byggetiltak hvor det ikke er søkt om nødvendig tillatelse.

Mange tilsyn gjennomføres på grunnlag av rapportering om antatt brudd på bygningslovgivningen. Tilsyn krever imidlertid ikke at det foreligger mistanke om ulovlige forhold. Kommunen kan iverksette vilkårlige tilsyn, tematilsyn eller velge å foreta tilsyn i form av stikkprøver med tiltak i spesielle områder m.m. Utøvelse av tilsyn er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og krever ikke begrunnelse.

De færreste kommuner har anledning til å følge opp samtlige byggetiltak gjennom tilsyn. Antall tilsyn må likevel være så omfattende at kommunen kan avdekke lovbrudd, samt skaffe seg oversikt over tilstanden på tiltak som oppføres i kommunen.

I kommuner med liten tilsynsvirksomhet bør det prioriteres tilsyn med tiltak hvor det foreligger mistanke om regelbrudd. Det følger av pbl. § 25-1, annet ledd, annet punktum at kommunen skal føre tilsyn der det er gitt pålegg og ved ulovligheter utover bagatellmessige forhold.

Behovet for tilsyn bør vurderes i hver enkelt byggesak. Allerede i forhåndskonferansen bør det informeres om kommunens mulighet for å føre tilsyn. Tilsyn kan varsles allerede på dette stadiet.

Finner kommunen at tilsyn vil være aktuelt, kan det også opplyses i tillatelsen. Ved totrinnsbehandling kan det opplyses allerede i vedtak om rammetillatelse.

Kommunen binder seg ikke til å avholde tilsyn selv om dette er nevnt i tillatelsen. Det er heller ingen forutsetning for tilsyn at det er nevnt tidlig i saken.

Gjennomføringsplanen gir en oversikt over gjennomføringen av tiltaket og vil være et godt utgangspunkt for planlegging av tilsyn.

Det kan være hensiktsmessig å avgrense tilsynet til klart definerte områder (for eksempel arkitektur, byggeteknikk, geoteknikk, brann eller eventuelt ansvarlig søkers rolle) fremfor å ta for seg hele eller større deler av et byggeprosjekt. Tilsyn med konkrete arbeidsoppgaver i et byggetiltak vil være mindre ressurs- og tidkrevende og enklere å gjennomføre.

Tilsyn med begrensede deler av et byggetiltak vil kunne gi en god indikasjon på hvordan ansvarlige foretak forestår arbeidsoppgavene innenfor den tildelte ansvarsretten.

Generelt om tilsyn:

• kommunens tilsynsplikt følger av pbl. § 25-1

• tilsyn skal føres i et slikt omfang at det kan avdekkes mulige brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven

• kommunen skal føre tilsyn hvor det er gitt pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold

• kommunen skal føre tilsyn i samsvar med tidsavgrensede krav

  • avfallshåndtering og sluttdokumentasjon (2011/2012)

  • universell utforming og energieffektivitet (2013/2014)

• plikten til å føre tilsyn er avgrenset til konkrete byggetiltak

• det er opp til kommunen å velge fremgangsmåte for tilsyn

• tilsyn kan gjennomføres på alle stadier i byggesaken og i 5 år etter at ferdigattest er gitt

• det kan også føres tilsyn med eksisterende byggverk etter pbl. § 31-7

• tilsyn kan iverksettes også hvor det ikke er søkt om nødvendig tillatelse

Kommunen skal som tilsynsorgan planlegge og organisere sitt tilsynsarbeid. Det skal utarbeides årlige strategier og mål for tilsynet og foretas en evaluering ved årets slutt.

Kommunens bygningsmyndighet er tilsynsorgan for saker etter plan- og bygningsloven. Tilsynsvirksomheten må planlegges og organiseres. Kommuner som ikke er i stand til eller ikke ønsker å utføre tilsyn i egen regi, kan formelt inngå i et interkommunalt samarbeid og overføre oppgaven til annen kommune eller mer uformelt samarbeide med andre kommuner. Kapittel 2.1. gir eksempler på ulike organisasjonsmodeller.

Myndigheten til å fatte avgjørelser med hjemmel i plan- og bygningsloven kan kun delegeres eller settes bort til interkommunalt samarbeid i tråd med kommuneloven. Pålegg og vedtak etter plan- og bygningslovgivningen kan bare fattes av kommunen som bygningsmyndighet eller vertskommunen der det foreligger formelt interkommunalt samarbeid. For øvrig vil ekstern aktør, sakkyndig bistand, annen interkommunal tilsynsenhet eller lignende etter gjennomført tilsyn bare kunne fungere som rådgiver og gi kommunen anbefalinger med hensyn til reaksjoner.

Settes tilsynet bort på uformelt grunnlag, må kommunen aktivt følge opp tilsynsenheten. Kommunen vil her ha det forvaltningsmessige ansvaret for at tilsynet blir gjennomført på en forsvarlig måte og innenfor lovens rammer.

Et effektivt tilsyn er avhengig av at kommunen planlegger og organiserer tilsynet. Kommunen skal utarbeide strategi for tilsynet, jf. SAK10 § 15-1. Dette kan gjøres ved å utarbeide en årlig tilsynsstrategi med målsettinger og strategier for organisering og gjennomføring av tilsyn.

Strategien skal ta stilling til

• målsettinger for tilsynet

• organisering og eventuelt samarbeid med andre

• kompetansebehov

• rutiner

• ressursbruk for tilsynet

• finansiering

• utvelgelse og prioritering av fagområder, herunder hvordan kommunen vil gjennomføre krav om tidsavgrenset tilsyn etter SAK10 § 15-3.

En tilsynsstrategi bør forankres i den politiske ledelsen. Tilsynsstrategien vil gi politisk ledelse forståelse for tilsynets rolle. Dette vil kunne gi politiske føringer for valg av prioriteringsområder som vil styrke tilsynet. Videre vil en politisk forankring av tilsynsvirksomheten kunne bidra til at tilsynet får realistiske rammebetingelser.

De sentrale mål som tilsynet skal ivareta, må klarlegges. Det må også utarbeides en plan for kompetanse og eventuell sammensetning i en tilsynsgruppe dersom kommunen velger å opprette en slik. Planen kan eventuelt suppleres med en framdriftsplan.

Tilsynsstrategien kan blant annet ta for seg

• organisasjonsbeskrivelse for det kommunale tilsynet (hvem har ansvar for hva)

• målsettinger for antall tilsyn som skal gjennomføres

• hvilke ressurser som skal avsettes

• kompetansebehov og -oppbygging

• prioriteringer

• hvilke tema tilsynet skal fokusere på

• rutiner for tilsynet

• eventuelt interkommunalt tilsyn eller annet samarbeid med nabokommuner

• eventuelt samarbeid med andre myndigheter

• eventuell bruk av sakkyndig bistand

• oppfølging av tilsyn

• rutiner for tilbakemelding til Direktoratet for byggkvalitet

Det skal årlig foretas en gjennomgang av resultatene på tilsynsområdet med evaluering av måloppnåelse og om det foreligger muligheter for forbedringer. Kommunens tilsynsstrategi bør derfor definere klare tilsynsmål som er målbare og etterprøvbare.

Eksempler på målsetting

• kommunen skal føre tilsyn med krav til universell utforming i nye publikumsbygg

• kommunen skal føre tilsyn med radonsperre mot grunnen for nye boliger

• kommunen skal føre tilsyn med utgang fra branncelle i minimum 10 tiltak pr. år

• kommunen skal føre tilsyn med plassering av bygg i tettbygd strøk i minimum 10 tiltak pr. år

Ved planlegging av tilsynsaktivitet må kommunen være bevisst på hva den ønsker å oppnå. Dette gjelder blant annet valg av tidspunkt for gjennomføring av tilsyn. En stor andel byggfeil skyldes feil i prosjekteringsfasen. Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne påvirke prosjektet i større grad enn tilsyn i utførelses- og sluttfasen og mer effektivt bidra til at kravene i plan- og bygningslovgivningen oppfylles i det ferdige byggverket.

Tilsyn i tidlig fase og tilsyn med prosjektering er dessuten normalt mindre ressurskrevende og derfor også god økonomi for kommunen. Uansett er det viktig å prioritere tilsyn i byggesaker hvor de samfunnsmessige kostnadene ved feil kan bli store og i byggesaker hvor kommunen har mistanke om at oppføring av tiltaket ikke skjer i henhold til gjeldende rett.

Årlig rapport

Tilsynsstrategien skal følges opp med en årlig rapport over tilsynsvirksomheten og hvordan aktiviteten har vært i forhold til strategien, jf. SAK10 § 15-1, annet ledd.

Den årlige rapporten skal inneholde tilstrekkelig informasjon til at kommunen kan evaluere sin egen tilsynsvirksomhet. Rapporten skal gi en oversikt over tilsyn som er avholdt og hvorfor eventuelle planlagte tilsyn ikke er gjennomført. Kommunen bør ha oversikt over hva slags tilsyn som er iverksatt, hvilke funn som er avdekket, sanksjoner, hvilke forhold som er rettet mv. Av rapporten bør det også fremgå hvordan kommunen har ivaretatt tilsynsoppgaven med tidsavgrensede krav etter § 15-3. Rapporten vil danne grunnlag for videre utvikling av strategien.

Rapporten er til internt bruk og skal ikke oversendes til statlig organ, men bør gi grunnlag for rapportering til KOSTRA.

Utstrakt informasjon om kommunens tilsynsvirksomhet vil kunne bidra til å sikre kvalitet i det bygde miljø og motvirke ulovlig byggevirksomhet i sin alminnelighet.

Synliggjøring av tilsyn

• tilsyn kan ta i bruk tidsavgrensede aksjoner for å sette fokus på viktig temaer som har stor betydning for offentligheten

• tilsyn kan bruke mediekanaler og kampanjer for å få publikum til å forstå betydningen av det arbeid kommunen utfører og samtidig gi signaler til aktører om at myndighetene følger opp

• tilsynsstrategien kan løftes opp til politisk behandling for å få større oppmerksomhet

• bygningsmyndighetene kan samarbeide med sentrale statlige organer og profesjonelle private fag- eller bransjeorganisasjoner.

Fra 1. januar 2011 til 31. desember 2012 skal oppfyllelse av krav om tilstrekkelig sluttdokumentasjon samt avfallsplaner og miljøsaneringsbeskrivelse inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. SAK10 § 15-3, første ledd.

Fra 1. januar 2013 til 31. desember 2014 skal oppfyllelse av krav til universell utforming og energibruk inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. SAK10 § 15-3, annet ledd.

Kommunen har en tidsavgrenset plikt til å ha fokus på visse temaer i tilsynsvirksomheten. Det er ikke et krav at kommunen iverksetter omfattende tilsyn i alle saker. Kommunene vurderer selv omfang, organisering, ressursbruk, metoder og intensitet. Organisering, ressursbruk mv. ved iverksetting av tidsavgrenset tilsyn skal imidlertid fremgå av kommunens tilsynsstrategi.

Tilsyn med avfallsregler kan omfatte alt fra et enkelt tilsyn med at avfallsplan og miljøsaneringsbeskrivelse foreligger, et mer omfattende tilsyn med at avfallsplaner og miljøsanerings-beskrivelse har tilstrekkelig kvalitet, til at avfallskravene faktisk blir fulgt opp på byggeplassen. Tilsyn bør fokusere på håndtering av farlig avfall. Vanligvis blir det generert mest farlig avfall i rive- og rehabiliteringsprosjekter og det anbefales derfor at slike tiltak blir prioritert ved tilsyn.

Det er utgitt en egen veiledning om tilsyn med plan- og bygningslovens krav til byggavfall (HO-3/2011). Veiledningen gir råd om hvordan tilsyn med avfallsreglene kan gjennomføres i praksis.

Kommunene er pålagt å ha særskilt fokus på tilsyn med sluttdokumentasjon. Det er dokumentasjon som ikke skal sendes kommunen, men foreligge hos søker og aktuelle ansvarlige foretak, herunder samsvarserklæring, kontrollerklæring, oversikt over avvik og bekreftelse på at dokumentasjon som grunnlag for driftsfasen er overlevert eier. Tilsyn med sluttdokumentasjon bør foretas i løpet av de tre ukene kommunen har for utstedelse av ferdigattest. Kravet gjelder tilsvarende ved søknad om midlertidig brukstillatelse.

Universell utforming og energibruk er prioriterte fokusområder i en 2-årsperiode fra 2013. Krav til universell utforming og energi følger av TEK10 kap. 8, 12 og 14.

Rapport

Ved utløpet av hver 2-årsperiode skal det sendes en kortfattet rapport til departementet (delegert til Direktoratet for byggkvalitet). Rapporten skal gi en oversikt over tilsynsvirksomheten i perioden og en vurdering av hvordan tilsyn og regelverk har fungert innenfor tilsynsområdene. Direktoratet vil utarbeide standard rapporteringsskjema.

Uansett på hvilket tidspunkt kommunen velger å føre tilsyn, vil det kunne være hensiktsmessig å fokusere på spesielle tema i tilsynet. Med tematilsyn mener vi tilsyn innenfor ett eller flere avgrensede fagområder i et byggeprosjekt. Planlegger kommunen å rette tilsynet mot særskilte fagområder, vil dette være en del av kommunens tilsynsstrategi.

Kommunen kan ha ulike grunner for valg av tema. Det kan eksempelvis iverksettes avgrenset tilsyn innenfor fagområder hvor det erfaringsmessig oppstår byggfeil, områder hvor de økonomiske eller samfunnsmessige konsekvenser av feil er særlig store eller innenfor fagfelt hvor det er behov for å få avdekket de faktiske byggetekniske forhold.

Eksempel på tematilsyn kan være

• fagområde som brann, lyd, energi, fukt, konstruksjonssikkerhet m.m.

• system, tilsyn med kvalitetssikring

• byggegrunn, tilsyn med sikkerhet mot skred, radon, forurensning i grunn m.m.

Ved tematilsyn bør en følge gitte tema i alle faser av tiltaket fra forprosjekt, detaljprosjektering, byggesaksbehandling og tillatelse til prosjektering og utførelse. Tematilsyn kan også i sin enkleste form være byggeplassbesøk med fokus på utførelsen, for eksempel drenering, vindtetting og tetting mot radon.

Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd, jf. pbl. § 25-1, annet ledd. Det skal føres tilsyn der kommunen har gitt pålegg og når kommunen blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold.

Tilsynsaktiviteten i Norge er fortsatt på et beskjedent nivå og byggskadeomfanget er fremdeles høyt. Tilsyn i et visst omfang er nødvendig for å påvirke byggkvaliteten og for å avdekke om ansvarlige foretak oppfyller sine forpliktelser .

Jevnlig tilsyn vil ha en oppdragende virkning på bransjen, skape bedre dialog og bidra til at reglene i større grad følges.

Krav til tilsynskompetanse vil variere etter arten og omfanget av tilsynet. Kompetansebehovet vurderes i forhold til prosjektets størrelse og kompleksitet. Mangler kommunen kvalifikasjoner innenfor enkelte tilsynsområder, kan den knytte til seg personer med nødvendig fagkompetanse.

Dokumentasjonen i byggesaken skal være utformet og bygget opp slik at den er forståelig og viser sporbarhet til gjeldende regelverk. TEK10 kap. 2 regulerer krav til verifikasjon og dokumentasjon for oppfyllelse av tekniske krav.

Et effektivt tilsyn er avhengig av at kommunen gradvis bygger opp kompetanse på området. Dette gjøres best ved at kommunen praktiserer tilsyn. Det kan være en god start å fokusere på de fagområder som den enkelte saksbehandler eller tilsynsleder har god innsikt i. Det er en forutsetning at man ved iverksetting av tilsyn har god kjennskap til plan- og bygningsloven og byggeprosessen. Utøvere av tilsyn må også kunne kommunisere med aktørene i byggeprosjektet, kunne sette seg inn i motpartens situasjon og ikke minst sørge for å holde tilsynet innenfor saklige rammer.

Det finnes flere tilsynskurs for kommunale byggesaksbehandlere. Sammen med aktivt tilsynsarbeid gir dette god kompetanse og trygghet til å kunne mestre gjennomføring av tilsyn på en effektiv og målrettet måte.

Tilsyn tidlig i saksbehandlingsprosessen vil virke forebyggende og fange opp avvik på et tidlig tidspunkt. Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne redusere sannsynligheten for avvik i utførelsesfasen.

Det kan varsles tilsyn i alle faser av byggesaken og inntil 5 år etter ferdigattest. Nedenfor følger noen eksempler på hvordan tilsyn kan iverksettes i de enkelte faser.

Tilsyn kan varsles i forhåndskonferanse, for eksempel på bakgrunn av erfaringer med foretaket som søker ansvarsrett. Det vil samtidig kunne varsles om at det vil bli stilt krav om uavhengig kontroll.

1.2.6.1. Forhåndskonferanse

Det kan også være behov for særlig årvåkenhet innenfor kritiske områder i spesielle typer tiltak eller kommunen kan ha ønske om å følge opp særskilte problemstillinger (for eksempel tilgjengelighet, produktdokumentasjon, loftsutbygging). Det er også viktig å komme tidlig inn både med tilsyn og krav om uavhengig kontroll i større prosjekter hvor det erfaringsmessig oppstår feil.

Kommunen kan gjennom tilsynsstrategien eller andre handlingsplaner signalisere at tilsyn kan påregnes på et tidlig tidspunkt.

1.2.6.2. Saksbehandling

Mottakskontroll av saker

Der det foretas mottakskontroll av søknader, vil denne i hovedsak gå ut på å se om søknadsdokumentasjonen er komplett. Hvor det påvises mangler i søknadsdokumentasjonen, kan dette gi grunnlag for tilsyn med ansvarlig søker eller andre ansvarlige foretak i saken.

Dersom man som ledd i en tilsynsstrategi ønsker å se nærmere på bestemte typer tiltak eller problemstillinger, kan tilsynet iverksettes allerede her.

Søknadsbehandling

Ansvarlig søker må oppfylle visse kvalifikasjonskrav før kommunen kan gi foretaket ansvarsrett. Ansvarlig søker skal blant annet kunne utforme en fullstendig søknad med nødvendig relevant dokumentasjon som synliggjør at tiltaket er i henhold til plan- og bygningsloven.

Søknadens innhold gir alene et godt grunnlag for å vurdere om ansvarlig søker er tilstrekkelig kvalifisert til å inneha ansvarsrett for denne oppgaven. Tilsynet kan derfor allerede starte ved kommunens behandling av søknaden.

Søknadens mangler registreres og det bør få konsekvenser dersom manglene er vesentlige. Hvis søknaden er særlig mangelfull, bør kommunen vurdere advarsel eller avslag på søknad om ansvarsrett. Særlig mangelfulle søknader kan også returneres.

Rammetillatelse – tilsyn med prosjektering

Ved rammetillatelse kan det varsles tilsyn med prosjekteringen. Ved søknader om rammetillatelse er søknadsbehandlingen hovedsaklig orientert mot ansvarlige foretak for prosjektering og eventuelt kontrollforetak. Det kan i denne fasen føres tilsyn med at overordnede forhold og krav er ivaretatt, for eksempel planbestemmelser om utnyttelse, utforming, plassering, estetikk, utearealer osv.

Tilsynet kan be om innsyn i hele eller deler av dokumentasjonen i tiltaket eller iverksette stedlig tilsyn hos prosjekterende, se krav om dokumentasjon i TEK10 kap. 2 og SAK10 § 5-5.

Igangsettingstillatelse – tilsyn med prosjektering og utførelse

Søknad om igangsettingstillatelse skal bekrefte at det foreligger tilstrekkelig produksjonsunderlag ferdig kvalitetssikret for at utførelse kan starte. Det kan på dette stadiet føres tilsyn med den ferdige prosjekteringen.

Kommunen kan videre føre tilsyn på byggeplassen for å påse at utførelsen er i samsvar med produksjonsunderlaget og for å påse at produksjonsunderlaget er godt nok for utførelsen. Det vil ofte være en fordel å varsle tilsynet på forhånd og avgrense det til definerte fagområder slik at faglig ansvarlige er tilstede og nødvendig dokumentasjon er gjort tilgjengelig.

Midlertidig brukstillatelse/ferdigattest

Det kan føres tilsyn med alle funksjoner på dette stadiet. Dokumentasjonen i tiltaket skal være tilgjengelig for bygningsmyndighetene. Tilsynet vil ikke på dette stadiet virke forebyggende siden tilsynet skjer etter at prosjektering, utførelse og eventuell kontroll er avsluttet.

Tilsyn på byggeplassen vil kunne avdekke om bygget er i overensstemmelse med tillatelsen, tekniske krav, utforming, volum, plassering m.v. Det kan også føres tilsyn med foretakenes kvalitetssikring samt at eventuell sluttkontroll er utført. Forøvrig vil store deler av bygget være lukket og gjøre det vanskelig å avdekke avvik.

Gjennom hele prosessen, både for prosjektering og utførelse, bør tilsynet være knyttet til bestemte milepæler, dvs. når løsninger er valgt eller når de forskjellige delene skal lukkes. Dette bør kommunen og foretakene søke å komme til enighet om gjennom en plan for gjennomføring av tilsynet.

1.2.6.3. Produkter

Det kan føres tilsyn med alle forhold i en byggesak, herunder at produkter som benyttes har nødvendig dokumentasjon, jf. pbl. § 29-7 og TEK10 kap. 3. Dokumentasjonkravet omfatter alle produkter, herunder takstoler, vinduer, baderomskabiner, grunnmurelementer, prefabrikkerte bygningsdeler og annen modulbygging. Ansvarlig foretak skal påse at produkter som brukes i byggverket har nødvendig dokumentasjon.

1.2.6.4. Eksisterende bygg – innenfor rammen av pbl. kap. 31

Etter pbl. § 31-3 har eier plikt til å sørge for at byggverk og installasjoner som omfattes av plan- og bygningsloven er i slik stand at det ikke oppstår fare for skade på eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Eiers plikter omfatter også at byggverk ikke virker skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene. Kommunen kan føre tilsyn med at eiers plikter overholdes.

Bestemmelsen etablerer ikke noen generell plikt til vedlikehold ut over det som er nødvendig for å hindre slik fare eller ulempe m.v. som bestemmelsen nevner. Vedlikeholdsplikten gjelder tiltakets enkelte deler så vel utvendig som innvendig. Vedlikeholdsplikten etter § 31-3 gjelder også byggverk som er eldre enn loven.

Det følger av pbl. § 31-7 at kommunen kan føre tilsyn med eksisterende byggverk. Bestemmelsen må sees i sammenheng med pbl. kapittel 25 om tilsyn. Tilsyn kan likevel bare føres der det er grunn til å anta at det foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Kommunen kan også føre tilsyn der den vurderer pålegg etter pbl. § 31-3 eller § 31-4. Det bør ikke stilles for strenge krav for å iverksette tilsyn. Det må være tilstrekkelig at det etter kommunens skjønn er en reell mulighet for at det kan være aktuelt med pålegg. Bestemmelsen kan imidlertid ikke brukes slik at kommunen kan få adgang til alle byggverk for å undersøke tilstanden.

Plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg om dokumentasjon, utbedring og riving m.v., jf. pbl. §§ 31-4 og 31-5. Det betyr ikke at kommunen pålegges en absolutt handlingsplikt. Kommunen kan gjennom tilsynsplikten følge med i de aktuelle forhold og vurdere om det er grunnlag for å gripe inn. Kommunen må således vurdere forhold den selv blir klar over eller blir gjort oppmerksom på.

Kommunens tilsyn er ikke begrenset til tiltak som byggesaksbehandles i kommunen, men omfatter også tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlig igangsatte tiltak. Det er likevel et vilkår at tiltaket ligger innenfor tiltaksbegrepet slik det fremgår av pbl. § 20-1.

Kommunens tilsyn omfatter alle byggesaker, uavhengig av sakstype. Tilsyn omfatter også tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og tiltak som er igangsatt eller oppført ulovlig.

Kommunen kan foreta tilsyn innenfor alle fagområder i et tiltak, uavhengig av om det er krav om ansvarsrett eller tiltakshaver innehar alt ansvar.

I det følgende vil tilsyn med søknadspliktige tiltak hvor det er gitt tillatelse og ansvarsrett behandles særskilt med henblikk på hver enkelt funksjon. Tilsyn med søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver, tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlige tiltak behandles i egne kapitler. Det samme gjelder tilsyn med moduler, byggevarer og andre produkter. Avslutningsvis behandles tilsyn med styringssystem.

I byggesaker hvor det er krav om søknad og ansvarlige foretak etter pbl. § 20-1, vil kommunens tilsyn rette seg mot at tiltaket blir i overensstemmelse med plan- og bygningslovgivningen og aktørenes oppfyllelse av ansvarsretten.

Utgangspunktet for søknadspliktige tiltak er at alle deler av tiltaket skal være belagt med ansvar. I dette kapitlet ser vi nærmere på utøvelse av kommunens tilsynsmyndighet innenfor de enkelte funksjoner. Det er særlig lagt vekt på å beskrive hva som skal foreligge av dokumentasjon.

Det er dessuten mulig å foreta tematilsyn på tvers av funksjonene. Tematilsyn, dvs. tilsyn innenfor ett eller flere begrensede fagområder i et byggeprosjekt, er nærmere beskrevet under kap. 3.1. Strategi fortilsyn.

1.3.1. Tilsyn med søkerfunksjonen

Ansvarlig søker skal påse at det er god kommunikasjon med bygningsmyndighetene gjennom hele byggeprosessen. Kommunen kan føre tilsyn med søkeprosessen og at de ansvarlige foretak samordner sine oppgaver. En god søkeprosess forutsetter et godt samspill mellom kommune og berørte foretak.

Kommunen kan føre tilsyn med at vesentlige områder i søkeprosessen er ivaretatt i henhold til regelverket.

Ansvaret for søkeprosessen ligger hos ansvarlig søker. Ansvaret følger av pbl. § 23-4 og SAK10 § 12-2. Ansvarlig søker skal ha innarbeidet kravene som følger av SAK10 kap. 10 i foretakets styringssystem.

1.3.1.2. Tilsyn med prosjektering

Forprosjekt (konsept)

Formålet med tilsyn med forprosjekteringen er å undersøke om dokumentasjonen inneholder alle nødvendige opplysninger om byggverket og om konseptet er basert på korrekt grunnlag. Oppbyggingen av dokumentasjonen må være logisk og lett å forstå. Det skal tydelig framgå om det er valgt forenklet prosjektering eller analyse (se Vedlegg 3.2.). Dersom forenklet prosjektering ved bruk av preaksepterte ytelser er lagt til grunn fullt ut, skal dette bekreftes. Dersom det er gjort fravik, skal fravikene være synliggjort og behandlet på tilfredsstillende måte ved analyse.

Dokumentasjonen danner grunnlag for detaljprosjekteringen. Den må derfor gi en systematisk og oversiktlig oppsummering av de ytelsene og systemløsningene som er lagt til grunn, slik at de ulike foretakene som er ansvarlige for detaljprosjekteringen har et godt utgangspunkt for arbeidet.

Dokumentasjonen kan foreligge som et samlet dokument eller være delt i flere dokumenter, for eksempel en utredning om grunnforhold, et miljøkonsept, et energikonsept, et brannkonsept m.v. Viktige og kritiske forhold innenfor hvert område må identifiseres og drøftes i denne fasen.

Det bør legges vekt på tilsyn på forprosjektnivå. Det er her de viktigste føringene for prosjektet legges og samsvar med myndighetskrav skal synliggjøres. Dersom kommunen velger en slik tilsynsform vil det være mulig å rette opp avvik før detaljprosjekteringen starter.

Gode og oversiktlige dokumenter fra forprosjekteringen vil øke sannsynligheten for å kunne ivareta myndighetskrav i senere prosjektfaser. Tilsynets oppgave bør derfor være å påse at det er utarbeidet dokumenter med tilfredsstillende innhold og struktur.

I det følgende er det gitt en opplisting av dokumenter som må foreligge i prosjektdokumentasjonen i denne fasen.

For tilsyn med prosjektering av brannkonsept (brannsikkerhetsstrategi) er det utarbeidet en egen temaveiledning, HO-3/2007 Prosjektering – brannsikkerheitsstrategi. Rettleiing for tilsyn i byggjesaker.

Detaljprosjektering

Formålet med tilsyn med detaljprosjektering er å undersøke om det foreligger tilstrekkelig bekreftelse på at de prosjekterte tekniske løsningene tilfredsstiller de ytelsene og systemløsningene som er fastsatt i forprosjektet. Eksempler på ytelser er U-verdier, lydreduksjonstall, minimum frisklufttilførsel, brannmotstand, brannklasse for overflater mv. Eksempel på en fastsatt systemløsning er et sprinkleranlegg prosjektert i samsvar med NS-EN 12845.

Produksjonsunderlaget (arbeidstegninger/detaljtegninger og beskrivelser) fra detaljprosjekteringen skal gi et tilstrekkelig grunnlag for utførelsen.

Før igangsettingstillatelse kan gis, må det altså foreligge tilstrekkelig dokumentasjon (planer, tegninger, beskrivelser og beregninger) som bekrefter oppfyllelse av samtlige myndighetskrav. Detaljprosjektering i form av arbeidstegninger o.l. som ikke er nødvendig for verifisering av kravene, kan skje parallelt med utførelsen.

Dersom deler av detaljprosjekteringen utføres av de utførende eller leverandører, bør dette gå frem av respektive ansvarsretter.

I det følgende er det gitt en opplisting av dokumenter som må foreligge i prosjektdokumentasjonen fra detaljprosjekteringen.

Tilsyn med avviksbehandling

Kommunen kan føre tilsyn med at ansvarlige foretak gjennomfører kvalitetssikring, jf. SAK10 kap. 10. Styringssystemet til ansvarlige foretak skal blant annet inneholde rutiner for å identifisere og rette opp avvik, jf. SAK10 § 10-1 bokstav f.

I de fleste tiltak vil det i løpet av byggeprosjektet avdekkes avvik. En oppgave i kommunens tilsyn vil derfor kunne være å påse at avvik følges opp og lukkes i samsvar med rutiner og prosedyrer i foretakets styringssystem.

Prosjektering er en utviklingsprosess hvor avviksbehandling generelt ikke er relevant før det foreligger ferdige dokumenter. Prosjekteringsprosessen blir dokumentert i møtereferater og arbeidsdokumenter som blir løpende utviklet i en integrert prosess med mange involverte parter. Avvik fra grunnlag for prosjekteringen blir enten rettet opp eller ført videre som endringsbehandling av grunnlagsdokumentene.

Feil i prosjektdokumenter som oppdages gjennom kontroll eller tilsyn, skal underlegges en skriftlig avviksbehandling for å dokumentere overfor kommunen at avvikene er lukket. I tillegg skal avviket håndteres og lukkes internt i tiltaket.

Det kan ved tilsyn avdekkes om det er utført tilfredsstillende kvalitetssikring og om avvik er tilfredsstillende registrert, fulgt opp og lukket. Grunnlaget for tilsynet vil være avvikslogg/avviksregister og avviksmeldinger.

”Avvik” vil være en naturlig del av den pågående prosjekteringsprosessen inntil løsninger er valgt. Tilsyn og fremleggelse av dokumentasjon bør derfor planlegges slik at kommunen ikke bruker unødvendige ressurser på tilsyn av prosjektering som ikke er kommet så langt. Kommunen vil heller ikke kunne reagere med sanksjoner på et slikt grunnlag i og med at det ikke er truffet endelige valg.

1.3.1.3. Tilsyn med utførelse

Ved tilsyn kan kommunen påse at ansvarlig utførende foretak utfører tiltaket i samsvar med tillatelser, eventuelle vilkår og produksjonsunderlaget (dokumenter fra prosjekteringen som arbeidstegninger, monteringsanvisninger ol). Ansvarlig utførende skal bl.a. utføre i henhold til:

• rammetillatelse

• igangsettingstillatelse med eventuelle vilkår

• rigging og tilrettelegging på byggeplass før oppstart i samsvar med riggplaner

• beskrivelser, spesifikasjoner og arbeidstegninger

• monteringsanvisninger og produktdokumentasjon

Disse dokumentene blir styrende dokumenter for utførelsen.

Dersom det framgår av ansvarsretten at deler av detaljprosjekteringen utføres av de utførende eller leverandører, kan det føres tilsyn med denne prosjekteringen.

Byggeprosessen er en integrert prosess med mange parter og mange grensesnitt. Alle hovedgrep skal være løst i tegninger og spesifikasjoner, men mange detaljer må løses på byggeplassen partene i mellom.

En rekke løsninger blir skjult underveis i utførelsen. Tilsynet bør derfor følge produksjonen og at kvalitetssikring av skjulte detaljer blir dokumentert. Om ønskelig kan tilsynet be om å bli varslet ved milepæler før konstruksjoner blir skjult, slik at tilsyn av utførelsen kan utføres.

Tilsyn med avviksbehandling i utførelsen

Kommunen kan føre tilsyn med bruk av styringssystem, herunder at avvik i utførelsen registreres, følges opp og lukkes i samsvar med rutiner og prosedyrer. Avviksbehandlingen i utførelsen skal blant annet omfatte følgende:

• Fysiske avvik på byggeplass, for eksempel avvik fra produksjonsunderlaget

• Avvik fra offentlige tillatelser, vilkår, planer og regler som ikke går frem av produksjonsunderlaget

Registrerte avvik blir ofte videreført som endringsbehandling. Det må ved tilsyn vurderes om avviket berører myndighetskravene.

Tilsynet kan raskt avdekke om det er utført tilfredsstillende kvalitetssikring og om avvik er behandlet i samsvar med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Grunnlaget for tilsynet vil være avvikslogg eller avviksregister og avviksmeldinger.

Tilsyn på byggeplassen kan være å påse at utførelsen er i samsvar med arbeidstegninger, beskrivelser og monteringsanvisninger fra produsent, samt at dette er dokumentert. Viktige og kritiske områder for tilsynet kan være legging av drenering, tilbakefylling av egnede masser, utførelse av vindtetting og radonsperre, armering, kuldebroer, tetting rundt gjennomføringer mv.

Det kan også føres tilsyn med at det foreligger produktdokumentasjon der utførende står for valg av produkt, og at utførende fremskaffer sin del av dokumentasjonen som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold.

Tilsyn med bruk av underentreprenører

Kommunen kan føre tilsyn med at innhenting og styring av underentreprenører er tilstrekkelig ivaretatt i prosjektet og styringssystemet til ansvarlig foretak. Ved innhenting av underentreprenører skal underentreprenørers kvalifikasjoner sjekkes. Underentreprenører skal oppfylle kravene som følger av SAK10 tredje del med henblikk på kompetanse, system og organisasjon. Ved tilsyn kan kommunen velge å se nærmere på alle aktører i tiltaket, også underentreprenører. Kommunen kan føre tilsyn med at underentreprenører tilfredsstiller kravene til formal- og realkompetanse og styringssystem fastsatt i plan- og bygningsloven.

Foretaket som har ansvarsrett, må påse at underleverandører foretar tilstrekkelig kvalitetssikring og eventuelt selv foreta dette av underleverandørens arbeider.

Entreprenørens kvalitetssikring erstattes ikke av den kvalitetssikring som blir utført av prosjektet ved byggeledelse og prosjekterende.

Hvor det avdekkes brudd på plan- og bygningsloven med forskrifter, vil eventuelle sanksjoner primært rettes mot det ansvarlige foretaket. Underentreprenører uten godkjenning for ansvarsrett vil ikke være adressat for reaksjoner etter ansvarsrettsreglene. Underentreprenører kan imidlertid holdes ansvarlig for feil og være adressat for sanksjoner etter pbl. kap. 32.

1.3.1.4. Tilsyn med uavhengig kontroll

Med uavhengig kontroll menes at kontrollen foretas av et annet foretak enn det prosjekterende eller utførende foretaket. Krav til uavhengighet etter plan- og bygningsloven medfører at det foretak som påtar seg ansvarsrett som uavhengig kontrollforetak er en annen juridisk enhet enn det utførende eller prosjekterende foretaket. Det må foreligge reell uavhengighet mellom de to foretak. Kommunen kan ved tilsyn vurdere kravet til uavhengighet. Hvor det ikke foreligger reell uavhengighet, vil dette kunne få konsekvenser for ansvarsretten.

Kommunens tilsyn med uavhengig kontroll vil kunne rette seg både mot tilsyn med det ferdige tiltaket og kontrollforetakets styringssystem og systembruk.

Uavhengig kontroll utføres på hele eller deler av prosjektet i samsvar med obligatoriske kontrollområder etter SAK10 § 14-2 eller som fastsatt av bygningsmyndighetene etter SAK10 § 14-3. Gjennomføring av uavhengig kontroll skal følge bestemmelsene i SAK10 §§ 14-6 og 14-7. Det kan utføres løpende uavhengig kontroll eller etterfølgende kontroll på resultatdokumenter eller ferdig utførte arbeider.

Uavhengig kontrollforetak må foreta nødvendige vurderinger, analyser, eventuelt beregninger og kontrollmålinger for å kontrollere at

• prosjektering er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen

• produksjonsunderlag er i samsvar med prosjekteringsgrunnlag

• utførelse er i samsvar med produksjonsunderlag.

Dessuten foretar gjerne byggherre eller byggeledelse løpende oppfølging og kontroll av utførelsen uten at dette nødvendigvis dokumenteres. Denne er ikke hjemlet eller belagt med offentligrettslig ansvar og kan ikke erstatte manglende kontroll av de som har kontrollansvar.

Dokumentasjon av kontroll må foreligge tilgjengelig for tilsynsmyndighetene.

Gjennomføringsplanen skal følge som vedlegg til søknad om ferdigattest. Samsvarserklæringene og kontrollerklæringene skal ligge hos ansvarlig søker som en del av dokumentasjonsgrunnlaget for tiltaket. Der det er krav om uavhengig kontroll skal det ved søknad om ferdigattest bekreftes at det er utført sluttkontroll. Der det ikke er krav om uavhengig kontroll er det tilstrekkelig at det foreligger samsvarserklæringer fra ansvarlige foretak som erstatning for tidligere kontrollerklæringer for egenkontroll. Søker skal dessuten bekrefte at dokumentasjonsgrunnlaget for driftsfasen er overlevert byggverkets eier.

I søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver etter pbl. § 20-2 er det ikke krav om ansvarsrett. Tiltakshaver er ansvarlig for at tiltaket gjennomføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Kommunens utgangspunkt for tilsyn vil være de opplysninger som fremgår av søknaden sammenholdt med tiltaket slik det faktisk er oppført. Tilsynet i slike saker vil i stor grad rette seg mot overholdelse av plan- og bygningslovens tekniske krav, om tiltaket er i samsvar med planbestemmelser, bestemmelser om plassering og høyde, visuelle kvaliteter o.l.

Kommunens tilsynsfunksjon er den samme for alle typer tiltak. Siden det ikke foreligger krav om ansvarsrett, kan kommunen imidlertid ikke iverksette tilsyn med styringssystem. Forøvrig er dokumentasjonskravene sammenfallende med reglene for søknadspliktige tiltak hvor det er krav om bruk av ansvarlige foretak. Dette innebærer at kommunen blant annet kan føre tilsyn med at tiltaket oppfyller tekniske krav i henhold til plan- og bygningslovgivningen.

Ulovlige tiltak vil kunne kreves fjernet eller rettet etter reglene i pbl. kap. 32.

En rekke tiltak er unntatt fra byggesaksbehandling med hjemmel i pbl. § 20-3, annet ledd, jf. SAK10 kap. 4. Det gjelder tiltak som er så små at slik behandling ikke er nødvendig og tiltak som er ivaretatt etter annet regelverk. Selv om tiltakene er unntatt fra byggesaksbehandling, er tiltakshaver ansvarlig for å påse at lovens krav forøvrig er oppfylt.

Tilsyn vil være aktuelt å iverksette som følge av merknader fra naboer og gjenboere. Det er ikke krav om nabovarsel for tiltak unntatt fra byggesaksbehandling.

Dersom kommunen finner at innvendinger ikke er helt grunnløse, må kommunen selvstendig vurdere tiltaket.

Kommunen kan blant annet føre tilsyn med at oppføring og plassering er lovlig i henhold til gjeldende planer og øvrige byggeregler, som for eksempel avstandsregler. Kommunen kan også føre tilsyn med at vilkårene for unntak etter pbl. § 20-3 er oppfylt, det vil blant annet si at tiltaket er mindre og i samsvar med plan.

Kommunen skal føre tilsyn med ulovlige tiltak som helt eller delvis er igangsatt eller oppført uten nødvendig tillatelse. Dette kan være tiltak som i utgangspunktet er søknadspliktige eller hvor vilkårene for unntak fra byggesaksbehandling ikke er oppfylt.

I tilsynssaker som retter seg mot ulovlige tiltak har kommunen ofte ingen ansvarlige foretak å forholde seg til. Kommunen vil imidlertid alltid kunne forholde seg til tiltakshaver/eier.

Kretsen av ansvarlige etter pbl. § 32-3 om ulovlighetsoppfølging er videre enn etter ansvarsrettsreglene. Dette innebærer at foretak som er involvert i ulovlige byggeprosjekter vil kunne bli holdt ansvarlige etter pbl. kap. 32, gjerne sammen med tiltakshaver, selv om de ikke innehar ansvarsrett. Engasjement i ulovlige tiltak vil dessuten kunne få konsekvenser for fremtidige ansvarsrettssøknader.

Hvor kommunen ved tilsyn avdekker ulovlige tiltak kan det kreves riving etter pbl. § 31-5. Alternativt kan tiltakshaver gis anledning til å søke om tillatelse med full ansvarsrettssøknad. Det bør gis pålegg om at arbeidene skal innstilles der det ikke er sendt inn pliktig søknad eller gitt nødvendig tillatelse.

Kommunen vil i forbindelse med etterfølgende søknadsbehandling få mulighet til å vurdere tiltaket etter de materielle reglene, som plangrunnlag, byggeregler m.v. Saksbehandling vil bringe klarhet i om pålegg om retting eller riving er aktuelt.

Gjennom tilsyn med prefabrikkerte bygningsdeler, moduler, byggevarer og andre produkter vil kommunen kunne påse at byggevarer og produkter har nødvendig dokumentasjon og benyttes som angitt i dokumentasjonen.

Byggenæringen industrialiseres i større grad og tradisjonell prosjektering og utførelse på byggeplass viker i mange tilfeller for mer fabrikkmessig produksjon.

Prosjektering og produksjon av produkter er underlagt produsentansvarsreglene i TEK10 kap. 3 og ikke direkte underlagt ansvarsrettssystemet. Grensen mellom hva som omfattes av produsentansvaret (med andre dokumentasjonskrav) og hva som omfattes av ansvarsretten, avhenger av produsentansvarets omfang. Foretak med ansvarsrett i byggesak er forpliktet til å se til at produsentansvaret er ivaretatt for de produkter som benyttes i byggverket. Tiltaket vil ellers ikke kunne oppføres lovlig. Videre skal ansvarlig foretak se til at produktet blir innbygget på en tilfredsstillende måte og at byggverket som helhet oppfyller de krav som stilles. Plikten ligger på den ansvarsrett som bestiller og beslutter at produktet skal inngå i byggverket (PRO eller UTF). Styringssystemet etter SAK10 kap. 10 skal ha rutiner for dette.

Produsentansvaret og dokumentasjonskravene til produkter avhenger av type produkt. For byggemoduler og omfattende prefabrikkerte bygningsdeler stilles det krav om teknisk godkjenning eller full sertifisering og jevnlige fabrikkontroller under produksjon gjennomført av utpekt teknisk kontrollorgan. Dokumentasjon/sertifisering utarbeidet av teknisk kontrollorgan i andre europeiske land skal aksepteres. I Norge er blant annet SINTEF Byggforsk utpekt som teknisk kontrollorgan.

Dokumentasjonskravene for enklere produkter, som gipsplater og pelletskaminer, er mindre omfattende. Informasjon om produkter, dokumentasjon, roller og ansvar finnes i egne temaveiledninger, HO-3/2006 – Produktdokumentasjon og HO-3/2008 Produktdokumentasjon og ansvar i byggesak.

Der kommunen ved tilsyn eller på annen måte får kjennskap til at bygget for eksempel består av moduler eller andre prefabrikkerte produkter som helt eller delvis er produsert før det ankommer byggeplass, må dokumentasjon etter TEK10 kap. 3 etterspørres. Igangsettingstillatelse eller brukstillatelse kan ikke gis før det foreligger dokumentasjon for at produktet er i samsvar med tekniske spesifikasjoner. Tekniske spesifikasjoner for produkter som omfattes av Byggevaredirektivet vil være harmoniserte europeiske standarder, europeisk teknisk godkjenning (ETA) eller nasjonale tekniske spesifikasjoner. En del modulprodusenter mangler dokumentasjon på at produktet oppfyller relevante tekniske og produksjonsmessige krav. Tilsyn med produktdokumentasjon er derfor svært ønskelig.

Hvor kommunen ved tilsyn avdekker produkter med mangelfull dokumentasjon eller hvor produktet ikke svarer til fremlagt dokumentasjon etter TEK10 kap. 3, skal dette innrapporteres til Direktoratet for byggkvalitet. Direktoratet for byggkvalitet er tilsynsmyndighet for byggevarer og har markedstilsynet med produsenter og importører. Kommunen bør også innrapportere foretaket med ansvarsrett i byggesaken til den sentrale godkjenningsordningen.

Kunnskap om hva som kreves for oppfyllelse av kravet til styringssystem er av vesentlig betydning i kommunens tilsynsvirksomhet. Kommunen kan føre tilsyn med styringssystem i tiltak hvor det er tildelt ansvarsrett. Kommunen kan dessuten i forbindelse med søknad om lokal godkjenning for ansvarsrett føre tilsyn med foretakets styringssystem på generelt grunnlag for å påse at kravet til system er oppfylt, jf. SAK10 kap. 10.

Tilsyn med styringssystem uavhengig av konkrete byggesaker er forbeholdt Direktoratet for byggkvalitet som forvalter av den sentrale godkjenningsordningen.

Det vil vanligvis være flere ansvarlige foretak involvert i et tiltak. Hvert foretak skal ha eget styringssystem. For større tiltak vil det dessuten kunne opprettes eget styringssystem for prosjektet. Byggesaksforskriften stiller imidlertid ikke krav om eget prosjektstyringssystem.

Det enkelte foretaks styringssystem for å ivareta en eller flere oppgaver i henhold til ansvarsrett, vil ofte være integrert i foretakets generelle kvalitetssikringssystem.

1.3.6.1. Tilsyn med foretakets styringssystem

Kommunen kan ved tilsyn påse at ansvarlige foretak har styringssystem i henhold til SAK10 kap. 10 som er dekkende for de oppgaver foretaket har ansvarsrett for.

Styringssystemet må kunne tilpasses hvert enkelt oppdrag. Tilpasset styringssystem for hvert enkelt oppdrag kan ha form av en plan for oppdraget, gjerne kalt kvalitetsplan, prosjektplan eller kvalitetshåndbok.

Systemstyrt prosjektering og utførelse

I tiltak hvor det brukes anerkjente løsninger og prosesser basert på etablert praksis, vil det ikke nødvendigvis være påkrevd med egen oppdragsspesifikk dokumentasjon. Dette forutsetter at foretakets styringssystem er dekkende for de funksjoner og aktiviteter som inngår i tiltaket. I prosjektering vil mye av arbeidet være basert på etablert praksis med etablerte metoder og løsninger som er innarbeidet over tid. Eksempel på dette kan være gjenbruk av løsninger fra tidligere oppdrag som er verifisert å være i samsvar med myndighetskrav.

For mindre oppgaver som for eksempel utførelse av installasjoner ved rehabilitering, gravearbeider etc. vil det ofte ikke foreligge synlig prosjektering, men arbeidet utføres etter etablert praksis i foretaket, eventuelt i bransjen.

I byggesaker hvor det ikke foreligger synlig prosjektering, kan kommunen føre tilsyn med at det foreligger dokumentasjon/bekreftelse på gjennomført kvalitetssikring av forhold som har betydning for oppfyllelse av regelverket. For eksempel må det ved graving av grøft uten at det foreligger synlig prosjekteringsgrunnlag, foreligge dokumentasjon som bekrefter at kvalitetssikring er utført. Aktuelle tilsynspunkter kan være dybde og fall på grøft, frostisolering, tilbakefylling av egnede masser, komprimering mv.

I tiltak hvor det ikke foreligger synlig prosjekteringsgrunnlag (systemstyrt prosjektering) kan det være aktuelt ved tilsyn å påse at det er utført tilfredsstillende kvalitetssikring og at denne er tilfredsstillende bekreftet/dokumentert.

Tilsyn med bruk av system

Ved tilsyn med styringssystem i et konkret tiltak bør tilsynet fokusere på i hvilken grad foretaket har tatt i bruk foretakets styringssystem, eventuelt styringssystem for prosjektet hvor dette foreligger. Målet for tilsynet med styringssystem vil være å klarlegge om alle offentligrettslige krav er ivaretatt, om styringssystemet er i aktiv bruk og virker i forhold til de mål som skal oppnås.

Bruken av styringssystem skal være sporbar og må dokumentere at krav er fulgt opp. Dokumentasjon kan kreves fremlagt ved tilsyn.

Styrende dokumenter som kan ha betydning ved kommunens tilsyn:

• organisering av foretaket (organisasjonsplan)

• rutiner for identifikasjon av myndighetskrav, gjennomgang av prosjekteringsgrunnlag

• etablerte dokumenter for faglig praksis, standardiserte løsninger

• prosjekteringsrutiner, rutiner for faglige arbeider

• rutiner for styring av underleverandører/underentreprenører

• rutiner for avviksbehandling

• rutiner for dokumentstyring

Spesifikke styrende dokumenter som kan ha betydning ved kommunens tilsyn:

• organisering av tiltaket (bare relevant for bygningsmyndighetene dersom det berører ansvarsretten)
• grunnlag for prosjektering/utførelse
• plan for utarbeidelse av dokumentasjon

Dokumentasjon som viser at systemet er tatt i bruk og som kan ha betydning ved kommunens tilsyn:

• signaturer og versjonsangivelse på prosjektdokumenter
• utførelsesrutiner/prosjekteringsrutiner
• møtereferat
• avvikslogg

1.3.6.2. Tilsyn med prosjektets styringssystem

I større tiltak hvor det er opprettet eget styringssystem for prosjektet, vil tilsynet kunne se på om styringssystemet er tilpasset det ansvar og de oppgaver foretaket har i prosjektet. Vurdering av om systemet er hensiktsmessig for å nå kravene i henhold til plan- og bygningsloven, er ofte en svært vanskelig tilsynsoppgave som krever kompetanse innenfor byggeprosess og regelverk.

Det vil ikke nødvendigvis foreligge noen ansvarsrett for foretaket som står for prosjektets styringssystem.

Der det er laget eget styringssystem for prosjektet, kan dette være gitt på flere former

• avtaledokument

• administrative bestemmelser gitt i prosjektdokumentenes beskrivende del i henhold til NS 3450:2006 (Prosjektdokumenter for bygg og anlegg - Redigering og innhold av konkurransegrunnlag)

• egen plan/håndbok for prosjektet; et slikt dokument kan være kalt prosjektplan, prosjekthåndbok, kvalitetsplan, kvalitetshåndbok, PA-bok (ProsjektAdministrativ håndbok), «Bok 0» m.m.

I prosjektet vil det gjerne være avtalt at prosjektets styringssystem gjelder foran styringssystemet til de ansvarlige foretak. Det forutsettes at prosjektets styringssystem er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Det enkelte ansvarlige foretak må påse at prosjektets styringssystem er implementert i eget styringssystem eller omvendt.

I de tilfeller hvor foretak forholder seg til prosjektets styringssystem, vil vurdering av dette kunne være relevant for kommunen ved tilsyn.

Styrende dokumenter/metoder i styringssystem for prosjekter

• myndighetskrav med gitte tillatelser

• ansvarsretter

• tiltakshavers/brukernes målsetting og grunnlag for prosjektering/utførelse

• felles administrative regler for prosjektet

• regler for tverrfaglige og tverrgående prosesser, grensesnittbehandling etc.

Et tilsyn er en undersøkelse som skal trekke konklusjoner på grunnlag av fakta. Aktuelle fremgangsmåter for tilsyn kan være dokumentasjonsgjennomgang, observasjoner av fysiske forhold eller personer eller intervju. Et enkelt tilsyn kan utføres med begrensede ressurser.

Det er opp til den enkelte kommune å velge fremgangsmåte tilpasset det enkelte tilsyn. Ressurs- og kompetansebehov vil avhenge av omfanget av tilsynet. Tilsyn behøver ikke være ressurskrevende. Dette kapitlet presenterer forskjellige fremgangsmåter som kommunen kan ta i bruk for å kartlegge fakta. Fremgangsmåtene for tilsyn er ikke uttømmende beskrevet.

Omfanget av tilsynet vil variere fra den enkleste dokumentgjennomgåelse til en omfattende kvalitetsrevisjon. Uansett omfang av tilsynsprosessen, bør tilsynet omfatte følgende trinn:

Når kommunen beslutter iverksetting av tilsyn, kan dette varsles på forhånd. Det foreligger imidlertid ikke krav til forhåndsvarsling.

Ved forhåndsvarsel oppnås forutsigbarhet i tilsynsprosessen. Forhåndsvarsel bidrar til effektivitet ved at partene er forberedt og kan tilrettelegge for tilsynet. Kommunen vil på denne måten lettere få tilgang til sentrale personer i foretaket, tiltakets dokumentasjon og tilgang på byggeplassen.

Fra myndighetenes side innebærer varsel at tilsynet må planlegges både med hensyn til tema og gjennomføringsmåte tilpasset prosjektets fremdrift. I varselet bør en avgrense tema for tilsynet. Dette er viktig av hensyn til tidsplanen og for å begrense antall aktører, men også for å sikre at tilsynet kan gå tilstrekkelig i dybden.

Det er hensiktsmessig at det første tilsynsmøtet gjennomføres hos foretaket, enten på prosjekteringskontoret, entreprenørkontoret eller på byggeplassen.

Tilsyn kan også gjøres uanmeldt, særlig ved svært enkle tilsyn eller tematilsyn. Uanmeldt tilsyn kan imidlertid gi begrenset informasjon. Det kan vise seg vanskelig å få tilgang til relevant dokumentasjon og kontakt med aktuelle ressurspersoner hvis aktørene ikke er informert.

Uanmeldt tilsyn er egnet for å påvise om det bygges eller er foretatt innflytting uten tillatelse. Dette innebærer at uanmeldt tilsyn vil være bedre egnet i oppføringsfasen enn i prosjekteringsfasen.

Uanmeldt tilsyn kan også være aktuelt lenger ut i tilsynet, gjerne hvor foretaket etter det varslede første møtet er gjort oppmerksom på at det vil kunne bli foretatt uanmeldte tilsyn.

Kartlegging av fakta er selve kjernen i tilsynsprosessen og kan gjennomføres på flere måter. Kommunen beslutter selv hvilke metoder som skal benyttes, aktuelle tema for tilsynet, omfang, ressursbruk m.v.

Kommunen kan velge å gjennomføre tilsyn i en forenklet form eller la enkelt tilsyn være utgangspunktet for en mer inngående gjennomgang. Tilsyn i sin enkleste form vil være en kostnadseffektiv måte å synliggjøre kommunens tilsynsvirksomhet på.

Nedenfor beskrives aktuelle fremgangsmåter for kartlegging av fakta. De enkelte fremgangsmåter kan brukes i kombinasjon. Enkelt tilsyn kan foretas uavhengig av fremgangsmåter.

1.4.4.1. Enkelt tilsyn

I sin enkleste form kan tilsynet begrenses til å kartlegge fakta innen avgrensede deler av dokumentasjon og utførelse hvor det er lett å avdekke avvik, og hvor tilsynsmyndigheten dermed har forutsetninger for å vurdere lovmessigheten av valgte løsninger.

Enkelt tilsyn kan godt ta utgangspunkt i tematilsyn med fokus på et avgrenset fagområde. Et eksempel på et slikt område er tilgjengelighet og universell utforming. Her er det også i stor grad fastsatt målbare og dermed lett etterprøvbare ytelseskrav i TEK10.

Det kan eksempelvis gjennomføres enkelt tilsyn i form av dokumentgjennomgang, inspeksjon, intervju og enklere former for systemgjennomgang.

1.4.4.2. Dokumentgjennomgang

Formålet med gjennomgang av dokumentasjon er å påse at det i tilstrekkelig grad er verifisert at kravene i plan- og bygningslovgivningen er oppfylt i tiltaket. Dokumentgjennomgang kan iverksettes på et hvilket som helst tidspunkt.

Kravet til dokumentasjon vil variere etter fagområde og de valg som gjøres. Er kommunen i tvil om fremlagt dokumentasjon i tilstrekkelig grad viser oppfyllelse av relevante krav, kan kommunen be om ytterligere dokumentasjon.

Hvor dokumentasjonen krever grundigere redegjørelse, kan kommunen foreta besøk på byggeplass eller hos foretak med intervju av aktuelle personer.

For tilsyn med prosjektering av brannkonsept (brannsikkerhetsstrategi) er det utarbeidet en egen temaveiledning, HO-3/2007 Prosjektering – brannsikkerheitsstrategi. Rettleiing for tilsyn i byggjesaker. Her er det beskrevet tilsyn på to nivåer, hvor det enkleste nivået angir hvordan det kan sjekkes at dokumentasjonen inneholder vesentlige og nødvendige opplysninger.

1.4.4.3. Inspeksjon

En form for enklere tilsyn er besøk med inspeksjon og påvisning på byggeplass.

Dersom kommunen ønsker å foreta faglige stikkprøver av utførelsen for å påse at byggearbeidet er i samsvar med prosjekteringen, kan dette utføres som inspeksjon. Likeledes er inspeksjon på byggeplass velegnet for å påse at kvalitetssikring blir foretatt. Det er en forutsetning at arbeidene det skal føres tilsyn med, er tilgjengelige for inspeksjon.

Inspeksjon på byggeplass kan gjennomføres av saksbehandler alene. Det anbefales likevel at tilsynet gjennomføres av minimum to personer for å sikre at nødvendige observasjoner gjøres og registreres.

Avhengig av hva som avdekkes på byggeplassen, vil inspeksjonen gi tilsynsmyndighetene mulighet til å avtale besøk hos foretaket med sikte på tilsynsgjennomgang av dokumentasjonen i byggesaken.

1.4.4.4. Intervju

Intervju vil være en naturlig del av tilsyn på byggeplass og en mulig oppfølgingsmåte i forbindelse med andre tilsynsformer. Gjennom intervju vil kommunen kunne få innsikt i systembruk, praksis og dokumentasjon.

Intervju av personer i byggeprosjekter gir muligheter for å kartlegge hvordan samarbeidet fungerer hos enkeltbedrifter og i samspill mellom aktørene, for eksempel prosjekterende og utførende.

Intervju av personer bør utføres individuelt. Det bør plukkes ut personer som representerer et tverrsnitt av prosjektorganisasjonen. Ved tilsyn vil det være naturlig å intervjue linjeleder, leder for oppdraget og noen medarbeidere.

Ved tilsyn bør alle ansvarlige for respektive ansvarsretter intervjues, og eventuelt noen prosjektmedarbeidere, for eksempel de som utfører kvalitetssikring.

Tilsynsmøte kan gjennomføres dersom det er hensiktsmessig ut fra tilgjengelig tid og personer. Tilsynsmøte i form av gruppeintervju kan kartlegge hvordan samarbeid fungerer i prosjektet. Intervju kombineres normalt med fysisk verifikasjon i dokumenter, arkiver, styringssystemer m.m.

I tilsynsmøter er åpningsmøtet viktig for den forestående dialogen med foretakenes representanter. Det store flertallet av aktører har ikke tidligere erfaring med tilsyn. Det er derfor viktig å orientere om det overordnede formålet med tilsynet og om den praktiske gjennomføringen av tilsynet. Likeledes er det viktig å understreke at tilsynets formål er å bidra til bedre bygg.

Det finnes en rekke tekniske hjelpemidler og programvare som kan bidra til å effektivisere tilsyn, både under befaring, ved saksbehandling og rapportskriving. Flere kommuner har tatt i bruk nettbrett ved utøvelse av tilsyn. Dette har bidratt til redusert ressursbruk både ved for- og etterarbeid ved tilsyn. Se Vedlegg 3.3. for beskrivelse av hvordan man kan sette opp et nettbrett med nyttige hjelpemidler.

For å sikre en forutsigbar tilsynsprosess og etterprøvbare resultater fra tilsynet, kan kommunen velge å ta utgangspunkt i de prinsipper for revisjon som er nedfelt i Retningslinjer for revisjon av styringssystemer (ISO 19011:2011).

Tilsyn ved revisjon er egnet for å få innsikt i systemer, praksis og dokumentasjon. Den forutsetter imidlertid opplæring og oppbygging av erfaring gjennom kontinuerlig praksis. Et sentralt mål ved tilsynet vil være å klarlegge om styringssystemet er innarbeidet, fungerer effektivt og gir tilstrekkelig styring i forhold til de mål som skal oppnås.

Revisjonsprosessen deles vanligvis inn i forberedelse, gjennomføring og rapportering av tilsyn.

Kommunens tilsyn skal resultere i en tilsynsrapport. Dette gjelder uavhengig av tilsynsform. Det kan lages fellesrapport ved flere enkle tilsyn. Der kommunen fører enklere tilsyn, for eksempel ved å påse at plassering og utforming i et boligfelt er i overensstemmelse med tillatelsen, kan rapportene for flere tiltak slås sammen. De enkelte eiendommer må være identifisert. Fellesrapporter vil også være naturlig der kommunen fører tilsyn med særskilte forhold i en avgrenset periode etter SAK10 § 15-3. Tilsynsrapportens innhold skal være i samsvar med SAK10 § 15-2.

Tilsynsrapporten vil dekke kommunens behov for å nedtegne eller protokollere iakttakelser fra eventuelle befaringer.

Det er praktisk at rapporten har med en kortfattet beskrivelse av byggeprosjektet av hensyn til senere oppfølging av rapporten. Tilsynsrapporter skal underbygge avvik med fakta knyttet til brudd på konkrete bestemmelser i regelverket. Hvis det er observasjoner av forhold som har karakter av avvik, bør også tilsynet være i stand til å gi signal om hva som oppfattes som avvik samt hvilke krav avvik er vurdert på grunnlag av. Tilsynsrapport skal også skrives der kommunens tilsyn ikke har avdekket uregelmessigheter.

Tilsynsrapporter kan ta med anerkjennelse for godt arbeid når dette er på sin plass. Tilsynsrapporter skal ikke inneholde rådgivning.

Hvor tilsynsrapport skrives på bakgrunn av et tilsynsmøte, skal rapporten baseres på den enighet som er oppnådd under tilsynet. Tilsynsrapporten skal være et klart og objektiv resultat fra tilsynet slik at alle deltakere finner seg igjen med hensyn til emner og funn. Observasjoner skal være forankret i fakta som det er enighet om. Tilsynet bør derfor alltid legge frem sine funn og konklusjoner på slutten av et tilsynsmøte og invitere til kommentarer og motforestillinger. Hvis det etter dette fortsatt er uenighet, skal dette komme klart til uttrykk i tilsynsrapporten.

Faktadelen av tilsynsrapporten bør være omforent og kan med fordel være undertegnet av partene. Kommunens vurdering kan derfor være en særskilt del av rapporten.

Tilsynsrapporten skal sendes til berørte foretak, tiltakshaver og ansvarlig søker. Dersom tilsynsrapporten berører grunnlaget for sentral godkjenning for ansvarsrett, skal kopi av rapporten sendes til Direktoratet for byggkvalitet.

Tilsynsrapporter vil kunne bidra til interne endringsprosesser i foretak med sikte på å oppfylle krav som følger av plan- og bygningslovgivningen.

Etter gjennomføring av tilsyn med påfølgende rapportering til involverte foretak kan kommunen avslutte tilsynet, med mindre det er behov for at foretaket følger opp rapporten med pålagte forbedringer. Er foretaket gitt frist for tilbakemelding, må kommunen påse at fristen overholdes. Det er forøvrig viktig å arkivere tilbakemeldinger sammen med tilsynsrapporten for bruk ved senere tilsyn.

Oppfølging etter tilsyn vil kunne innebære advarsler eller iverksetting av sanksjoner etter pbl. kap. 32. Oppfølging etter tilsyn vil også kunne få konsekvenser for foretakets ansvarsrett.

I tilsynsarbeidet er det viktig at tilsynsmyndighetene selv har velfungerende systemer for å ta vare på status for løpende saker under oppfølging og dessuten et saksarkiv knyttet til de ansvarlige foretakene.

I kommunens tilsynsvirksomhet er det viktig å ta vare på historikken mellom de enkelte saker. Utfallet av tilsynet vil bidra til å bygge opp en oversikt over hvordan ansvarsretten og tilliten som er gitt foretak, forvaltes.

Systematisering av resultater etter tilsyn kan skje dels i kommunen og dels sentralt hos Direktoratet for byggkvalitet

Rapportering til Direktoratet for byggkvalitet er av stor betydning for den sentrale godkjenningsordningen. På denne måten tilegner ordningen seg verdifull kunnskap om foretak som er eller søker om å bli sentralt godkjent.

Likeledes er det av stor betydning for kommunen å få tilbakemelding om oppfølgingen i den sentrale godkjenningsordningen. Dette sammen med erfaringer og resultater fra kommunens egen tilsynsvirksomhet, bør systematiseres for å gi tilstrekkelig oversikt over foretak som opererer i kommunen. Kommunens tilsynsarkiv vil ha stor betydning ved tildeling av nye ansvarsretter.

Erfaring med foretak gjennom tilsyn har betydning når kommunen vurderer og fastsetter uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3 i forbindelse søknad om tiltak.

Hvor det ved tilsyn avdekkes forhold i strid med plan- og bygningsloven og foretaket ikke viser vilje til å rette opp forholdet, må kommunen vurdere å iverksette sanksjoner.
 

Et viktig aspekt ved tilsyn er kontakten mellom bygningsmyndigheter og de ansvarlige foretak. Det er i alles interesse at tiltak oppføres i overensstemmelse med regelverket. Konstruktiv dialog mellom aktører og kommune vil kunne bidra til dette. Bygningsmyndighetene bør i tilsynssaker forsøke å få i stand et godt samarbeid med foretakene, slik at avvik kan utbedres uten bruk av sanksjonsmidlene i pbl. kap. 32.

Hvor det ved tilsyn avdekkes forhold i strid med regelverket, må kommunen vurdere å følge opp med reaksjoner. Med reaksjoner menes i denne sammenheng alle virkemidler som kan iverksettes ved regelbrudd og som har til hensikt å lukke et avvik eller rette en ulovlighet, dvs. et forhold som strider mot det som er bestemt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Reaksjoner omfatter således ikke bare sanksjonsbestemmelsene i pbl. kap. 32, men alle former for reaksjoner etter plan- og bygningsloven.

Reaksjoner må alltid vurderes i forhold til hverandre. Grunnprinsippet er at sanksjoner ikke skal ramme regelbruddet på en urimelig eller uforholdsmessig måte (proporsjonalitetsprinsippet), jf. pbl. § 32-10.

Sanksjoner etter pbl. kap. 32 vil i praksis oftest komme til anvendelse i utførelses- og prosjekteringsfasen ettersom avvik i søknadsfasen stort sett vil resultere i avslag på søknaden.

Det er imidlertid ingenting prinsipielt i veien for å bruke både tilbaketrekking og sanksjoner etter pbl. kap. 32 i søknadsfasen dersom søknaden er svært mangelfull. Det vanligste vil likevel være å gi avslag eller gi anledning til å komplettere søknaden.

Ulike sanksjoner er nærmere beskrevet i Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-3/01 Reaksjoner mot ulovligheter etter plan- og bygningsloven.

Rapportering av foretak til Direktoratet for byggkvalitet etter pbl. § 22-4 anses ikke som en sanksjon. Slik rapportering er imidlertid en forutsetning for at ansvarsrettssystemet skal fungere etter sin hensikt.

Kommunen kan avstå fra å forfølge overtredelser av mindre betydning med sanksjoner, jf. § 32-1, annet ledd. Beslutning om dette er ikke et enkeltvedtak som kan påklages. En beslutning om å avstå fra forfølgelse innebærer ikke at det ulovlig utførte tiltaket blir lovlig. Bestemmelsen bør anvendes med varsomhet. I strandsonen, LNF-områder og andre typer byggeforbudssoner vil ulovlig oppførte tiltak sjelden eller aldri kunne anses å ha mindre betydning.

Avvik

Et avvik er manglende samsvar mellom regelverkets krav og det utførte arbeid (eller produkt). I mange tilfeller er det relativt enkelt å kunne konstatere avvik fra for eksempel byggteknisk forskrift. I andre tilfeller kan det oppstå tvil om det foreligger et avvik eller ikke. Dette gjelder erfaringsmessig særlig ved tolkning av funksjonskrav i byggteknisk forskrift der ytelsesnivåer kan være beskrevet i veiledningen. Nivåene kan også være beskrevet som ”bør”-nivåer, hvilket ikke gir noen fast regel. Det kan tidvis også være tolkningsrom i andre regler enn funksjonskrav, som kan gi grunn for faglig uenighet om hvordan de skal eller kan oppfylles. Det er viktig å konstatere hva den faglige uenigheten går ut på, og det skjer i hovedsak ved kommunens krav til dokumentasjon .

Kommunen må være oppmerksom på sine forskjellige roller, dvs. saksbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølging.
 

Saksbehandling

I saksbehandlingen har kommunen en ”minimumsrolle”, der den skal vurdere om tiltaket fyller de samfunnsmessige kravene som er stilt opp i lovverket og kommunale planer, og om dokumentasjonen for øvrig er tilstrekkelig. På grunn av stramme tidsfrister har som regel ikke kommunene mulighet til å sjekke alle enkeltheter i en søknad nærmere. Innholdet i de tekniske kravene ligger utenfor kommunens vurderingsområde. Dette kommer frem f. eks. i forholdet mellom rammetillatelse og igangsettingstillatelse.
 

Tilsyn

Tilsynet er en ”maksimumsrolle”, der kommunen kan føre tilsyn med alle forhold i byggesaken, også om kravene i byggteknisk forskrift er oppfylt, på et hvilket som helst stadium i prosessen, også i søknadsbehandlingsfasen. Kommunen skal i utgangspunktet føre tilsyn i et slikt omfang at det er i stand til å avdekke ulovligheter, men det er viktig å skille mellom den kontrollen som skal utføres av kontrollforetakene, og det å føre tilsyn. Tilsynsfunksjonen er i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) beskrevet som ”å forvisse seg om at nødvendig dokumentasjon foreligger, og at innholdet vedrørende søknadsbehandlingens trinn 1 tilfredsstiller de offentlige kravene”. Videre understreker forarbeidene ansvarsfordelingen mellom kommunen og de private aktørene ved ”det offentlige har et tilsyn med lovområdet, men skal ikke påta seg ansvaret for utøvelsen av kontroll. Ansvar for utførelsen blir dessuten plassert direkte hos den utøvende. Kommunens ansvar blir altså mer avgrenset enn i dag (dvs. før 1997), men med et klarere krav om å påse (gjennom dokumentasjon i søknadsbehandlingen) at utbyggersiden har klare løsninger for ivaretakelse av kravene.”
 

Ulovlighetsoppfølging

Denne omfattende tilsynsrollen betyr imidlertid ikke at kommunen kan følge opp funn i tilsynet på en hvilken som helst måte. Kommunen har også en rolle i å følge opp ulovligheter. Både plikten til å føre tilsyn og til å følge opp ulovligheter er blitt forsterket i regelverket ved lovendringen i 2010. Ulovlighetsoppfølging er en avgrenset rolle, der kommunen må avgrense sin aktivitet nøye i forhold til regelverket, i motsetning til tilsyn, der kommunen står relativt fritt. Kommunen må konstatere at det foreligger et ulovlig forhold, og må avpasse sanksjonsbruken etter det. Ulovlighetsoppfølging vil kunne være aktuelt når tilsynet avdekker klare avvik. En del av oppfølgingen ligger også i grenselandet mellom ulovlighetsoppfølging og saksbehandling. Dette gjelder særlig tilbaketrekking av ansvar og tildeling av ny ansvarsrett, kommunens krav om uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3, og nektelse av tillatelse, f. eks. midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest. Ulovlighetsoppfølging skiller seg fra tilsyn ved at man da har konstatert (med sikkerhet) at det foreligger et avvik, og da oppstår det en plikt til å følge dette opp. Der det er uomtvistelig at det foreligger et avvik, står kommunen likevel relativt fritt i sin oppfølging, og kan bruke både pålegg, tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og tilbaketrekking av ansvarsrett for å få avviket rettet. Kommunen må imidlertid påse at virkemidlene er rettet inn mot den som har begått ulovligheten, og at det er rimelig forhold mellom ulovligheten og virkemidlet.
 

Faglig uenighet

Problemet oppstår først og fremst der det er begrunnet faglig uenighet om tiltaket oppfyller funksjonskravene i regelverket. Kommunen har ingen plikt til å ta stilling til en slik uenighet ved å fastsette f. eks. en bestemt tolkning av funksjonskravene, eller avgjøre om en løsning er god nok til å tilfredsstille kravene. Ansvaret for oppfyllelse av kravene ligger hos de ansvarlige foretakene, dvs. ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende. Ansvarlig søker skal påse at det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon, men har ikke ansvar for innholdet i dokumentasjonen, herunder at kravene er oppfylt.
 

Kommunens rolle

Kommunen kan be om ytterligere dokumentasjon i kraft av sin tilsynsrolle. Den kan også kreve uavhengig kontroll. Dersom det allerede er uavhengig kontroll som underbygger uenigheten, kan kommunen eventuelt trekke tilbake kontrollansvaret dersom den mener dokumentasjonen av kontrollen ikke er god nok, og kreve ny uavhengig kontroll. Kontrollforetaket vil imidlertid være ansvarsfritt dersom det påpeker at det foreligger uenighet som ikke lar seg løse uten at et uavhengig organ kommer inn. Dette kan f. eks. være en domstol, Direktoratet for byggkvalitet, voldgiftsorgan, forskningsinstitusjon mv.

Kommunen bør i utgangspunktet begrense seg til å kreve dokumentasjon. Det er nødvendig å konstatere hva den faglige uenigheten går ut på, og det vil kommunen kunne finne ut ved å kreve nødvendig dokumentasjon. I mange tilfeller dreier uenigheten seg om den valgte løsning er dokumentert eller ikke, og det er foretakene som har ansvar for å fremlegge tilstrekkelig dokumentasjon for at løsningen oppfyller kravene i byggteknisk forskrift, eventuelt ved analyse. Dersom foretaket ikke fremlegger slike dokumentasjon bør kommunen bruke sanksjonsmidler.

Kommunen bør imidlertid være varsom med å gå for langt inn i diskusjonen om f. eks. en bestemt løsning tilfredsstiller et funksjonskrav i regelverket. Det er ikke noe klart svar på hvor langt kommunen vil eller kan gå i dette spørsmålet. Dette vil avhenge av hvor stor usikkerheten er, hvor viktige og eventuelt farlige konsekvensene kan være, hvilken kompetanse kommunen selv har i spørsmålet osv. Kommunen har anledning til å engasjere sakkyndig bistand for å forsterke sin kompetanse, men den faglige bistanden har ikke noe selvstendig ansvar.

Kommunen må i alle fall være oppmerksom på at den kan komme til selv å ta på seg ansvaret for at løsningen tilfredsstiller regelverket jo lenger den går i selv å være konkret i valg av løsning. Hvis den går lenger i å avgjøre spørsmålet, kan den risikere å komme i ansvar, dvs. bli erstatningsansvarlig dersom f. eks. en domstol kommer til et annet resultat. Det skal riktignok ganske mye til for at kommunen kommer i erstatningsansvar. Rettspraksis viser at terskelen for å ilegge kommunene erstatningsansvar hittil har vært svært høy.

Kommunen kan altså påpeke at en løsning ikke er dokumentert å samsvare med regelverket, f. eks. at den mener at en utilstrekkelig analyse eller dokumentasjon er lagt til grunn. Dersom kommunen senere skulle oppleve at en mer utførlig dokumentasjon forsvarer opprinnelig prosjektert løsning, har selvsagt kommunen anledning til å gå inn i dokumentasjonen for å undersøke om bl.a. anerkjente kriterier er lagt til grunn, i kraft av sin tilsynsrolle.

Det er altså ingenting i veien for at kommunen trenger dypere inn i spørsmålet, dersom den føler seg trygg på det faglige innholdet selv om det er omstridt. Kommunen må imidlertid, som nevnt, være klar over hvilket ansvar den kan risikere å påta seg. I slike tilfeller kan det være naturlig å gi et direkte pålegg om stans eller retting, på bakgrunn av at den har definert forholdet som et ”forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven” (pbl. § 32-2), dvs. som tilfredsstiller lovens hjemmelskrav for å kunne gi pålegg. Pålegget kan påklages, og må i så fall avgjøres av Fylkesmannen, eventuelt av domstolene. Tilbaketrekking av ansvar vil ikke nødvendigvis være et hensiktsmessig virkemiddel der det kan konstateres at det foreligger begrunnet faglig uenighet. Kommunen bør være varsom med å bruke tilbaketrekking av ansvarsrett og midlertidig brukstillatelse, eventuelt også pålegg om opphør av bruk, som reaksjon dersom det er uenighet eller usikkerhet om grad av avvik. Dette vil også kunne generere betydelige krav om erstatning for kommunen. Ved stor usikkerhet er det også naturlig å være forsiktig med å ilegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr.

Midlertidig brukstillatelse bør først og fremst innvilges der det er gjenstående mangler som ikke er omtvistet, og som skal rettes innen en frist. Ved uenighet kan det være hensiktsmessig å avvise søknad om midlertidig brukstillatelse inntil spørsmålet er løst. Dersom spørsmålet ikke har betydning for helse, miljø eller sikkerhet, kan midlertidig brukstillatelse likevel være aktuelt, med den forutsetning at spørsmålet må avklares (og eventuelt rettes) før det kan gis ferdigattest.

Ved tilsyn etter at midlertidig bruks- eller ferdigattest er gitt, og det viser seg at denne er gitt på feil grunnlag, kan tillatelsen trekkes tilbake. Slike avgjørelser er enkeltvedtak som kan påklages, og konsekvensene for kommunen kan bli relativt store dersom det viser seg at tilbaketrekkingen har skjedd på feil grunnlag. Det er derfor viktig at kommunen iverksetter tilsyn så tidlig som mulig i byggesaken.

Den enkelte kommune bør utarbeide rutiner for saksgangen ved bruk av reaksjoner. Rutinene må være i overensstemmelse med reglene i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven (fvl).

I det følgende vil vi se nærmere på de mest praktiske reaksjonsformer og når de kan og bør benyttes.

1.5.2.1. Advarsel

Det følger av pbl. § 23-3 fjerde ledd at kommunen har adgang til å gi advarsel.

Advarsel er den mildeste form for reaksjon mot regelbrudd. Gjennom en advarsel gir kommunen uttrykk for at det er avdekket avvik i forhold til gjeldende regelverk. En advarsel bør foranledige en gjennomgang av foretakets styringssystem med sikte på å hindre gjentakelse, jf. SAK10 § 10-1.

Advarsel kan bare gis ved mindre alvorlige overtredelser, dvs. avvik som ikke har hatt skadelige eller uheldige konsekvenser for tiltaket. Bortsett fra kravet om mindre alvorlighetsgrad, står kommunen fritt til å vurdere hvilke situasjoner som er egnet for denne type reaksjon. Gjentatte advarsler vil kunne gi grunnlag for tilbaketrekking av ansvarsretten og sentral godkjenning dersom advarslene samlet sett representerer vesentlig mislighold av plan- og bygningsloven.

Advarsel er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og kan ikke påklages. Advarsel skal rapporteres til Direktoratet for byggkvalitet.

1.5.2.2. Tilbaketrekking av ansvarsrett

Med hjemmel i pbl. § 22-4, første ledd kan kommunen trekke tilbake lokal godkjenning for ansvarsrett. Tilbaketrekking av ansvarsrett innebærer at foretaket må trekke seg fra den pågående byggesaken. Tilbaketrekkingen vil også kunne få konsekvenser for andre pågående saker og fremtidige søknader om ansvarsrett.

Plan- og bygningsloven § 22-4 gir adgang til å trekke tilbake ansvarsretten i følgende tilfeller:

• ved alvorlige overtredelser av bestemmelser eller tillatelser

• foretaket oppfyller ikke de krav som må stilles til pålitelighet og dugelighet

Kommunen har etter SAK10 § 6-9 også anledning til å trekke tilbake ansvarsretten når ett av følgende vilkår er oppfylt:

• foretaket har i vesentlig grad unnlatt å ivareta sin funksjon som søker, prosjekterende, utførende eller kontrollerende i tiltaket

• foretaket har unnlatt å følge pålegg fra kommunen

• foretaket ikke lenger er kvalifisert for oppgaven

Tilbaketrekking av ansvarsrett vil være mest aktuelt i de tilfeller hvor kommunen tviler på at andre sanksjonsformer vil føre frem. Foretaket kan ha opptrådt på en slik måte i byggeprosjektet at kommunen ikke har tiltro til foretakets kompetanse eller vilje til å etterleve regelverket og rette opp regelbrudd. I slike tilfeller er det mest hensiktsmessig å trekke ansvarsretten slik at et nytt foretak kan overta oppgavene.

Dersom en ansvarsrett er trukket tilbake, må pågående byggearbeider som foretaket hadde ansvar for, stanses inntil nytt ansvarlig foretak er på plass. Tilbaketrekking av ansvarsrett som ansvarlig søker innebærer at samtlige arbeider må stanses inntil ny ansvarlig søker er godkjent. Dette følger av ansvarlig søkers funksjon som bindeledd mellom de ansvarlige foretak, tiltakshaver og kommunen.

Ved bytte av foretak skal det lages oversikt over oppgaver som allerede er gjennomført, slik at det går klart frem hva de respektive foretak er ansvarlige for, jf. SAK10 § 12-6. Dette vil særlig være viktig for det foretaket som overtar ansvarsretten. Er skjæringspunktet for ansvarsrettene ikke klart definert, kan det lett bli tvist om ansvaret for nye feil som avdekkes.

Tilbaketrekking av ansvarsrett skal forhåndsvarsles med frist for uttalelse, jf. SAK10 § 6-9, jf. fvl. § 16. På bakgrunn av eventuelle uttalelser til varselet vurderer kommunen om vedtaket skal treffes. Et vedtak om tilbaketrekking kan påklages til Fylkesmannen. Klagen følger saksbehandlingsreglene i fvl. §§ 28 flg.

Vedtak om tilbaketrekking av ansvarsrett skal rapporteres til Direktoratet for byggkvalitet, jf. pbl. § 22-4. Se kap. 1.6. Rapportering til den sentrale godkjenningsordningen.

1.5.2.3. Krav om uavhengig kontroll

Kommunen skal vurdere behov for uavhengig kontroll for hvert tiltak før tillatelse gis. jf. pbl. § 24-1. Obligatoriske krav om uavhengig kontroll følger av SAK10 § 14-2. Kommunen kan også kreve uavhengig kontroll etter en konkret vurdering, jf. SAK10 § 14-3. Dette vil være aktuelt når det på grunnlag av planbestemmelser, forhåndskonferanse, søknadsbehandling eller ved tilsyn anses å foreligge forhold som gjør kontroll nødvendig for å sikre kvalitet i det ferdige tiltaket.

Tilstrekkelig anvendelse av uavhengig kontroll vil kunne bidra til å redusere byggfeil og dermed behovet for å ilegge sanksjoner etter pbl. kap. 32. Uavhengig kontroll bør i utgangspunktet alltid benyttes hvor kommunen har negativ erfaring med ansvarlige foretak. Kommunen kan også kreve uavhengig kontroll innenfor områder hvor det erfaringsmessig avdekkes mange feil eller innenfor fagområder hvor feil medfører store konsekvenser for helse, miljø og sikkerhet.

Hvor det avdekkes vesentlig svikt i prosjektet etter at tillatelse er gitt, kan kommunen gi pålegg om stans av tiltaket inntil forholdet er brakt i orden, jf. pbl. § 32-4. Kommunen kan i denne forbindelse kreve uavhengig kontroll, jf. pbl. § 24-1 og SAK10 § 14-3.

Kommunens avgjørelse om uavhengig kontroll etter at tillatelse er gitt må treffes som enkeltvedtak, jf. SAK § 14-3. Vedtaket skal forhåndsvarsles, jf. fvl. § 16, begrunnes (fvl. §§ 24 og 25), og kan påklages (fvl. §§ 28 flg). Tiltakshaver er adressat for vedtaket.

Dersom kommunen krever uavhengig kontroll, må tiltakshaver finne et kvalifisert foretak som kan utføre oppgaven. Tiltakshaver er ansvarlig for å bekoste utgiftene i denne forbindelse.

Dersom et uavhengig kontrollforetak svikter skal ansvarsretten trekkes tilbake, jf. pbl. § 22-4 og SAK 10 § 6-9. Deretter må tiltakshaver få inn et nytt, uavhengig ansvarlig foretak til å påta seg kontrollen.

1.5.2.4. Pålegg

Plan- og bygningsloven § 32-3 om pålegg om retting og stans omfatter enhver overtredelse av plan- og bygningslovens formelle og materielle bestemmelser.

Materielle bestemmelser er bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven som regulerer hva som er tillatt og hvilke krav som gjelder, for eksempel tillatelser, planbestemmelser, krav til helse, miljø og sikkerhet i TEK10 m.v.

Formelle bestemmelser er regler om saksbehandling. Saksbehandlingsregler er gitt i plan- og bygningsloven og SAK10, men kan også finnes i regulerings- og bebyggelsesplaner, for eksempel rekkefølgebestemmelser.

Det følger av pbl. § 32-3 at plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg. Bestemmelsen må ses i sammenheng med kommunens tilsynsplikt i pbl. § 25-1 og plikt til å forfølge ulovligheter etter pbl. § 32-1. Kommunen skal som hovedregel forfølge ulovlige forhold med mindre overtredelsen er av mindre betydning, jf. § 32-1, annet ledd.

Pålegget kan ikke omfatte mer enn faktisk retting av det ulovlige forholdet, og kan ikke gå lenger enn til å gjenopprette den lovlige tilstanden på eiendommen.

Det gjelder ingen foreldelsesfrist for adgangen til å gi pålegg etter § 32-3. Et ulovlig oppført byggetiltak eller ulovlig bruk blir aldri lovlig, uansett hvor lenge det blir stående eller hvor lenge bruken pågår.

Bestemmelsen i § 32-3 rammer forhold som er til vesentlig ulempe for eller vanskeliggjør gjennomføringen av plan.

Det objektivt konstaterbare – avvik mellom det som er tillatt og den faktiske situasjon – er tilstrekkelig til å treffe vedtak etter § 32-3. Det stilles ikke krav om skyld. Pålegg kan derfor også gis til den som i god tro har oppført et tiltak.

Pålegg gitt i medhold av § 32-3 er et enkeltvedtak og saksbehandlingen skal følge forvaltningslovens regler om habilitet, forhåndsvarsel, begrunnelse, klagefrist og klagebehandling. Saksbehandlingsfeil kan føre til opphevelse av vedtaket (jf. fvl. § 41), eller at vedtaket anses ugyldig (jf. fvl. § 35, første ledd, bokstav c).

Stansing av ulovlige arbeider

Et stansingspålegg utferdiges når det er behov for umiddelbar eller rask stansing av ulovlige arbeider eller ulovlig bruk, jf. pbl. § 32-4.

Stansingspålegg vil være aktuelt hvor det avdekkes at et søknadspliktig tiltak er igangsatt eller bygning tatt i bruk uten nødvendig tillatelse. Pålegg om stans i arbeidene forhindrer at byggeprosessen gjennomføres før søknad om tillatelse er behandlet.

Pålegg om stans må begrenses til de deler av tiltaket som er ulovlige. Øvrige arbeider vil ikke være omfattet av stoppordren. Ofte vil imidlertid tiltaket anses som en helhet, slik at stans på ett område innebærer full stans. Kommunen må foreta en konkret vurdering i den enkelte sak.

Som hovedregel skal det gis forhåndsvarsel i samsvar med fvl. § 16, med frist for uttalelse. I faretilfellene, der det foreligger en grov eller alvorlig overtredelse eller der det av andre grunner er behov for rask stans, kan forhåndsvarsling unnlates. Stansingspålegg kan gis muntlig, men må da umiddelbart gjentas skriftlig.

For å sikre at pålegg om stans overholdes, kan kommunen ilegge tvangsmulkt etter pbl. § 32-5 ved fristoversittelse. Stansingspålegg er et enkeltvedtak som kan påklages i medhold av fvl. §§ 28 flg.

Opphør av ulovlig bruk

Pålegg om opphør av ulovlig bruk gis i tilfeller der den ulovlige bruken har permanent eller varig preg. Det typiske tilfelle er ulovlig bruksendring av fritidsbolig, naust eller lignende, til helårsbolig eller bruksendring av kjeller/ loft til bolig (hybel).

Vedtaket etter § 32-3 formuleres som et pålegg om opphør av ulovlig bruk innen en nærmere fastsatt frist. I forhold til ulovlige bruksendringer, kan pålegget anses etterkommet når parten (tiltakshaver, eier, foretak e.l.) ved flyttemelding, utskrift av folkeregisteret eller på annen måte dokumenterer at bruken har opphørt.

Riving og fjerning av ulovlige tiltak

Pbl. § 32-3 gir hjemmel til å kreve riving av ulovlige byggetiltak og bygningsdeler, fjerning av ulovlige oppfyllinger, tilbakeføring av terreng osv.

Kostnadene ved riving eller fjerning faller i utgangspunktet utenfor rimelighetsvurderingen som kommunen skal foreta etter pbl. § 32-10. Noe annet kunne ha gitt grobunn for spekulasjoner i oppføring av ulovlige tiltak, for deretter å anføre økonomiske forhold som grunnlag for å slippe riving/opphør. Før vedtak etter § 32-3 treffes, vil det ofte ha vært en behandling av søknad om etterfølgende godkjennelse. I en slik prosess vil det, på samme måte som ved forutgående søknader, bli vurdert om det er grunnlag for å gi tillatelse til tiltaket.

I forhold til pålegg om fjerning eller tilbakeføring av terrenginngrep blir det fra søkers/tiltakshavers side ofte anført at terrenget vil bli påført skader dersom det ulovlige tiltaket fjernes. Det skal svært meget til før en slik anførsel kan føre frem. Kommunens holdning bør være at retting skal gjennomføres. Skader/sår i terrenget eller liknende vil i mange tilfeller være eksempler på følgene av ulovlig bygging/arbeid.

Fristfastsettelse

Det skal settes en rimelig frist for oppfyllelse av pålegg, jf. § 32-3, annet ledd. Fristen fastsettes ut fra en avveining mellom hensynet til rask retting og hensynet til hvor tidkrevende og komplisert retting vil være. Innebærer ulovligheten fare for helse, miljø og sikkerhet, bør fristen for retting være meget kort. Det samme gjelder ved ulovligheter i strandsonen, LNF-områder eller andre alvorlige overtredelser.

Fristens lengde skal begrunnes. At det er gitt en frist for oppfyllelse er en forutsetning for å kunne utferdige forelegg etter pbl. § 32-6 og tvangsmulkt etter pbl. § 32-5 (se nedenfor).

Adgang til direkte tvangsgjennomføring

Plan- og bygningsloven § 32-4 gir adgang til direkte tvangsgjennomføring av pålegg om stans av ulovlige byggearbeider og pålegg om opphør av ulovlig bruk (eks. utkastelse fra ulovlig oppført bolig). Bygningsmyndighetene kan på egen hånd eller med hjelp av politiet gjennomføre pålegget. Dette kan være aktuelt hvor det haster med gjennomføring av hensyn til helse, miljø eller sikkerhet.

Bestemmelsen åpner ikke for direkte tvangsgjennomføring av pålegg om fjerning eller retting. Her må man gå veien om forelegg og tvangsfullbyrdelse (pbl. §§ 32-6 og 32-7).

Pbl. § 32-7, annet ledd gir adgang til direkte fullbyrding av pålegg dersom det ulovlige forhold medfører fare for dem som oppholder seg i bygningen eller andre. Ved oversittelse av rettingsfrist i slike faretilfeller, kan kommunen la retting gjennomføre uten at forelegg er utferdiget eller dom avsagt. Pålegget kan fullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14.

Adressat for sanksjoner

Det følger av plan- og bygningsloven § 32-3 at sanksjoner kan rettes mot «den ansvarlige», dvs. den som er ansvarlig for at det ulovlige forhold har oppstått. Bestemmelsen favner vidt og gir blant annet adgang til å rette pålegg mot tiltakshaver, ansvarlige foretak innenfor de enkelte funksjoner eller eventuelt den som står for ulovlig bruk. Også underentreprenører kan bli ansvarlige etter § 32-3, selv om ansvar for oppfyllelse av pålegg i utgangspunktet ligger på ansvarlig foretak, jf. SAK10 § 12-6, tredje ledd, tredje punktum.

Pålegg kan også rettes mot personer og ikke nødvendigvis bare foretak.

I forhold til ansvarlige foretak vil utgangspunktet for reaksjoner være den ansvarsfordeling som fremgår av søknad om ansvarsrett. Privatrettslige avtaler mellom partene med annen ansvarsfordeling er ikke bindende for plan- og bygningsmyndighetene, men kan eventuelt brukes som tolkingsmoment ved uklarheter.

Råder det uklarheter om ansvarsforholdene, vil kommunen alltid kunne rette sanksjoner mot tiltakshaver. Dette kan være aktuelt hvor det er usikkert om feilen har oppstått i prosjekteringen eller i utførelse, ved tvil om grensesnittet mellom to ansvarlige foretak eller der foretak har gått konkurs eller opphørt.

Det er ikke et krav at foretak, tiltakshaver eller andre er å bebreide. Pålegg etter pbl. § 32-3 kan utferdiges på objektivt grunnlag, dvs. uten skyld eller uaktsomhet.

Oppdages ulovligheter etter at ferdigattest er gitt, kan kommunen gi pålegg om retting og utbedring innen fem år etter at ferdigattest er gitt dersom den oppdager vesentlige forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, jf. pbl. § 23-3, annet ledd, annet punktum.

Det vil også kunne være grunnlag for omgjøring av ferdigattesten etter fvl. § 35, første ledd, bokstav c og pålegg direkte til ansvarlige foretak etter pbl. § 32-3. Omgjøring av ferdigattest innebærer at ansvarlige foretak kan følges opp i ettertid og være adressat for sanksjoner i samsvar med hensikten bak ansvarsrettsreglene.

Pålegg i forbindelse med ulovlige forhold som har oppstått senere, kan rettes til eier, leietaker eller andre rettighetshavere.

Sanksjoner i tilknytning til eksisterende tiltak

Hvor det avdekkes lovstridige forhold som er oppstått etter at det er gitt ferdigattest, vil pålegg oftest måtte rettes mot tiltakets rettighetshaver. Bygningsmyndighetene må forholde seg til den som har det privatrettslige herredømmet. Dette vil vanligvis være eier. Eier er til enhver tid ansvarlig for at tiltaket er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen.

Pålegg om opphør av ulovlig bruk må rettes mot bruker av tiltaket, eksempelvis leier. Eier er også ansvarlig som utleier og kan ilegges overtredelsesgebyr etter pbl. § 32-8 eller straffes etter pbl. § 32-9 for å la noen bruke tiltaket.

Pålegg om å rette ulovlige forhold som har oppstått som følge av forsømt vedlikehold, skal rettes til eier, jf. pbl. § 31-3. Det fremgår av bestemmelsen at eier har et selvstendig ansvar for vedlikehold av tiltaket slik at det ikke oppstår fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom, og slik at det ikke virker skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene.

Pålegg om rydding, jf. plikten etter pbl. § 28-5 til å holde ubebygd areal av eiendom i ryddig og ordentlig stand, rettes også mot eier.

Ved overdragelse går ikke plikten etter et pålegg over på ny eier med mindre det er tinglyst på eiendommen. Eier kan ikke frasi seg en slik forpliktelse ved å overdra eiendommen. Begrenset disposisjonsrett kan imidlertid vanskeliggjøre tvangsfullbyrdelse av pålegg i slike tilfeller. Ny eier av tiltaket vil imidlertid kunne pålegges retting av tidligere utførte arbeider gjennom nye vedtak om pålegg.

1.5.2.5. Forelegg og tvangsmulkt

Forelegg etter pbl. § 32-6 og tvangsmulkt etter pbl. § 32-5 er ikke straff, men forvaltningsmessige sanksjoner som iverksettes for å sikre rettidig oppfyllelse av pålegg gitt i medhold av § 32-3 eller en av spesialbestemmelsene. Forelegg og tvangsmulkt retter seg mot en eventuell fremtidig situasjon, en eventuell fristoversittelse, og kan avverges ved å oppfylle pålegget innen fristen. Den følgende fremstilling gir en kort innføring i anvendelsen av pbl. § 32-6 og § 32-5. Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-3/01 kap. 2.3 (tvangsmulkt), 2.4 (forelegg) og 2.5 (tvangsfullbyrdelse) inneholder inngående drøftelser av reglenes innhold, saksbehandlingsregler, spørsmål om innkreving tvangsmulkt og virkninger av klage m/utsatt iverksettelse. Rundskrivet er for øvrig under revisjon.

Forelegg

Manglende etterlevelse av pålegg kan følges opp med forelegg etter pbl. § 32-6. Fordelen med forelegg er at kommunen slipper å ta ut søksmål ved domstol for å få dom for at pålegget kan fullbyrdes.

For at et forelegg skal kunne utferdiges, må det være truffet vedtak om pålegg om retting etter § 32-3 og fristen for oppfyllelse av rettingspålegget må være oversittet. Det må dessuten være opplyst enten i rettingspålegget, eller i særskilt forhåndsvarsel at oversittelse av rettingsfrist vil kunne følges opp med forelegg som vil få virkning som rettskraftig dom. Har det gått mer enn 6 måneder siden rettingspålegget med varsel eller særskilt forhåndsvarsel ble gitt, må det gis nytt varsel om forelegg.

Forelegget skal inneholde en ny frist for oppfyllelse av pålegget, og skal inneholde opplysning om konsekvensene dersom denne oversittes. Hvilke opplysninger som skal gis i forelegget er nærmere beskrevet i pbl. § 32-6.

Forelegg er ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Det skal ikke sendes adressaten, men forkynnes ved stevnevitne (politi/stevnevitnekontor). Den forelegget er rettet mot har en frist på 30 dager, regnet fra forkynnelsesdato, til å reise søksmål mot kommunen for å få forelegget prøvd ved domstol.

Kommunen kan kreve forhåndskjennelse hvor namsretten avgjør de sannsynlige utgifter som vil påløpe. En slik kjennelse gir grunnlag for å begjære utlegg, slik at kommunen får panterett før arbeidene settes i gang.

Forelegg etter pbl. § 32-6 må ikke forveksles med forelegg påtalemyndigheten utferdiger i medhold av straffeprosessloven.

Tvangsmulkt

Tvangsmulkt skal forhåndsvarsles, og kan ilegges i samme vedtak som rettingspålegget eller i eget vedtak senere. Tvangsmulkt ilegges som et engangsbeløp, en løpende mulkt eller en kombinasjon av engangsbeløp og løpende mulkt, jf. pbl. § 32-5. Tvangsmulktens form og størrelse fastsettes på grunnlag av en konkret vurdering i den enkelte sak.

Vedtak om tvangsmulkt skal begrunnes både når det gjelder hvorfor den ilegges og hvorfor beløpets størrelse er fastsatt slik det er gjort. Begrunnelsen skal reflektere de momentene som er nevnt i pbl. § 32-5. Dess mer alvorlig overtredelsen er desto større beløp bør fastsettes. Det skal ved utmålingen av tvangsmulkt tas særlig hensyn til graden av eventuell uaktsomhet, grovheten av bruddet og mulige fordeler av overtredelsen i motsetning til ved pålegg etter § 32-3 og selve ileggelsen av tvangsmulkt, som ikke stiller krav om skyld. Tvangsmulkten må settes så høyt at den oppfordrer til rettidig oppfyllelse av pålegget. På den annen side skal den ikke ramme urimelig hardt.

Hva som er uaktsomt og hva som er en grov overtredelse beror både på hvem som har utført tiltaket, tiltakets art og i hvilket område det er oppført. I forhold til tiltak som er klart søknadspliktige, for eksempel oppføring av enebolig, sprenging eller oppfylling av terreng, eller anleggelse av vei, skal det ikke meget til før det foreligger en bevisst og ikke uaktsom overtredelse. Ulovligheter i LNF-områder, hensynssoner eller i byggeforbudssoner vil lettere kunne anses som grove enn tilsvarende tiltak i for eksempel byggeområder. Grov overtredelse foreligger også der ulovligheten utgjør en fare for helse, miljø og sikkerhet, eller der det er bygget i strid med et avslag.

Et eksempel på hva som kan være en fordel ved en overtredelse, er der tiltakshaver oppfører en ulovlig brygge i begynnelsen av sommeren og spekulerer i lang saksbehandlingstid for ulovlighetsoppfølging, slik at bryggen blir liggende hele sommeren.

Har kommunen ønske om å etablere en viss praksis for størrelsen av tvangsmulkt ved ulike ulovlighetstyper, bør den være oppmerksom på at en skjematisk fastsettelse av tvangsmulkt lett kan få preg av straff.

I utgangspunktet er det ikke krav om forhåndsvarsling av beløpets størrelse eller formen for tvangsmulkt, men god forvaltningsskikk tilsier at dette bør gjøres. Når beløpets størrelse er forhåndsvarslet, kan det ikke settes høyere i vedtaket.

Ilegges tvangsmulkt i eget vedtak, må det inneholde ny rettingsfrist.

Vedtak om tvangsmulkt skal begrunnes både når den ilegges i samme vedtak som pålegget og når den ilegges i eget vedtak, jf. fvl. §§ 24 og 25.

1.5.2.6. Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som plan- og bygningsmyndighetene kan ilegge ved brudd på plan- og bygningslovgivningen. Gebyret tilfaller kommunen.

Overtredelsesgebyr ilegges den som er ansvarlig for overtredelsen. Dette vil være den som har påtatt seg en forpliktelse eller utført en oppgave i tiltaket, for eksempel tiltakshaver, innleid foretak eller andre. Overtredelsesgebyr kan ilegges flere ansvarlige i et tiltak.

Skyldkravet

Overtredelsesgebyr kan ilegges for forsettlige eller uaktsomme overtredelser. Tiltakshavere og profesjonelle aktører i byggesaker skal inneha kunnskap om regelverket og brudd på regelverket vil derfor i utgangspunktet være uaktsomt. En vurdering av uaktsomhet vil kunne være problematisk der det foreligger uklare regler som gamle planer, misvisende utsagn fra ansatte i kommunen eller lignende.

Hvilke overtredelser kan ilegges overtredelsesgebyr

Hvilke forhold som kan medføre overtredelsesgebyr følger direkte av pbl. § 32-8. Gebyrenes størrelse er spesifisert i SAK10 § 16-1.

I utgangspunktet kan det ilegges overtredelsesgebyr for alle forhold som er i strid med loven. Det vil i praksis likevel være en øvre grense mot straffbare forhold. De mest alvorlige overtredelser skal behandles som straffesaker. Strafferammen i slike saker er høyere og det vil ofte være ønskelig med etterforskning og vurdering fra påtalemyndighetens side.

Gebyrenes størrelse

Rammene for gebyrlegging av foretak går fra kr. 10.000 til kr. 200.000 avhengig av alvorlighetsgrad, jf. SAK10 § 16-1.

Privatpersoner kan ilegges overtredelsesgebyr inntil halvparten av de angitte beløpsgrenser i SAK10 § 16-1. Med privatpersoner menes aktører i byggesaken som ikke er registrert som eget foretak. Bestemmelsen gjelder også der overtredelsesgebyr ilegges en ansatt i et foretak.

Ved særlig alvorlige overtredelser kan foretak og privatpersoner ilegges høyere overtredelsesgebyr enn det som fremgår av SAK10 § 16-1, første ledd.

Samme handling kan innebære flere overtredelser, og gebyrene legges da sammen.

Det samlede gebyret til én ansvarlig kan ikke bli større enn kr. 400 000 i ett tiltak, verken for én overtredelse eller flere sammenlagt.

Klageadgang

Ileggelse av overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak som kan påklages. Beslutningen om det skal ilegges overtredelsesgebyr ligger til kommunens frie skjønn og kan ikke overprøves.

En klage gir ikke automatisk utsatt iverksetting av gebyret, men utsatt iverksetting kan gis etter begjæring, jf. forvaltningsloven § 42.

1.5.2.7 Omgjøring av vedtak etter forvaltningsloven

Dersom et vedtak er gitt på uriktig grunnlag, kan det være ugyldig. Det vil blant annet være tilfellet der ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse er utstedt på bakgrunn av uriktige samsvars- eller kontrollerklæringer. Ugyldige vedtak kan omgjøres av bygningsmyndighetene av eget tiltak i medhold av fvl. § 35 første ledd, bokstav c. Omgjøring etter fvl. § 35, første ledd, bokstav c er et enkeltvedtak som kan påklages.

Når ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse er trukket tilbake, kan bygget ikke lenger lovlig brukes. Byggesaken gjenåpnes og ny anmodning om ferdigattest må sendes inn når forholdene er rettet.

1.5.2.8. Straff

Overtredelser som er vesentlige og forsettlige eller grovt uaktsomme kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år, pbl. § 32-9.

Straff etter pbl. § 32-9 kan bare ilegges av påtalemyndighet eller domstol.

Overtredelsesgebyr kan ikke ilegges der straff er ilagt ved bot eller dom, eller der straffesak er avgjort med frifinnelse for samme forhold.

Overtredelse av bestemmelsen i § 32-9 er forseelse som medfører bøte- eller fengselsstraff. Både fysiske personer og foretak kan anmeldes og straffes.

I motsetning til for eksempel bedrageri og underslag kreves det ikke påtalebegjæring fra kommunen ved politianmeldelser etter plan- og bygningsloven.

Det er intet mål å politianmelde flest mulig overtredelser, men anmeldelse bør skje ved grove/alvorlige (eksempelvis ulovlig oppføring av byggverk i strandsonen) og/eller gjentatte overtredelser. KOSTRA statistikken (Kommune-Stat-rapporteringen) viser at det i 2011 ble inngitt 17 politianmeldelser i Norge på plan- og bygningsrettens område.

Det understrekes at anmeldelse bør inngis der det etter kommunens syn er grunnlag for det. Det er opp til påtalemyndigheten, og i siste instans domstolene, å avgjøre hvorvidt de objektive og subjektive vilkår for å ilegge straff er oppfylt.

Anmeldelse kan også brukes der det er bygget ulovlig men gitt tillatelse i ettertid og man ønsker å forfølge den formelt ulovlige byggingen. Kommunen bør ikke trekke anmeldelsen selv om det innsendes søknad om etterfølgende godkjennelse som innvilges, eller rettingspålegg oppfylles. Etterfølgende retting påvirker ikke straffbarheten, men kan eventuelt få betydning for botens størrelse.

Straffbare overtredelser foreldes etter to år. Foreldelsesfristen løper fra den dag det straffbare forhold er opphørt. Ved ulovlig bruk/bruksendringer, begynner fristen å løpe fra det tidspunkt bruken har opphørt. Selv om ulovligheten er strafferettslig foreldet, kan sanksjoner ilegges etter pbl. kap. 32.

Forhåndsvarsel

Plan- og bygningsloven § 32-2 åpner eksplisitt for felles varsel og vedtak om retting/riving og tvangsmulkt/ forelegg. Fordelen med felles behandling er at både pålegg og tvangsmidler behandles i en klagerunde.

Forhåndsvarsel kan unnlates der det ikke er praktisk mulig, for eksempel hvor det haster og forsinkelse vil kunne få meget uheldige følger, jf. pbl. § 32-4 og fvl. § 16. I praksis innebærer dette at pålegget gis direkte, dvs. uten forhåndsvarsel, men med en frist for oppfølging.

Etter fvl. § 17 stilles det krav om at saken må være så godt opplyst som mulig før vedtak kan treffes. Etter forhåndsvarslingen må kommunen vurdere om saken er tilstrekkelig opplyst eller om det er behov for ytterligere undersøkelser eller innhenting av flere opplysninger.

Vedtaket

Når uttalelsesfristen til forhåndsvarselet er ute, vurderer kommunen om det varslede vedtak fortsatt skal treffes. Ved utforming av vedtaket tas det eventuelt hensyn til uttalelsen, alternativt må vedtaket nevne hvorfor uttalelsen ikke tillegges vekt. Dersom saken er tilstrekkelig opplyst, kan vedtak treffes selv om det ikke er avgitt uttalelse til forhåndsvarselet.

Vedtaket må presisere hva som skal rettes/stanses og hvilken bestemmelse som er overtrådt. Utover dette skal det ikke angis fremgangsmåte eller løsninger.

Vedtaket skal også inneholde:

• frist for oppfyllelse av pålegget. Fristens lengde fastsettes på bakgrunn av viktigheten av rask retting, hvor omfattende rettingstiltak som må utføres. Fristen skal være rimelig ut fra sakens alvor og rettingens omfang

• begrunnelse. Begrunnelsen skal vise til reglene vedtaket bygger på, de faktiske forhold og eventuelle skjønnsmessige vurderinger, jf. fvl. §§ 24 og 25

• opplysning om at det ved fristoversittelse kan følges opp med pålegg om retting, pålegg om stans eller vedtak om tvangsmulkt

• opplysning om at det ved fristoversittelse kan følges opp med forelegg etter pbl. § 32-6 som kan få virkning som en rettskraftig dom eller eventuelt senere tvangsmulkt. (Manglende opplysning om dette medfører likevel ikke ugyldighet for pålegget)

• opplysning om klageadgang og klagefrist. Klageadgangen følger av fvl. § 28, første ledd, klagefristen følger av fvl. § 29, formkravene til klage følger av fvl. § 32

Der tvangsmulkt ilegges i samme vedtak som rettingspålegget, skal også tvangsmulkten begrunnes. Begrunnelsen skal formuleres slik at kriteriene i pbl. § 32-5 er ivaretatt.

Maler for varsel og vedtak finnes under tema Tilsyn på dibk.no.

Prinsippet om at en reaksjon må stå i rimelig forhold til overtredelsen er nedfelt i pbl. § 32-10. Det skal tas hensyn til andre sanksjoner som er ilagt.

Tilbaketrekking av godkjenning er ikke å anse som sanksjon. Tilbaketrekking skal derfor ikke samordnes mot overtredelsesgebyr eller straffereaksjoner.

En rekke forhold bør etter sin art etterforskes av politiet. Dette gjelder særlig der overtredelsen har medført personskade eller fare for dette.

Tilsvarende gjelder ved brudd på flere andre lover, der særlig kulturminneloven er aktuell i plan- og byggesaker. I slike tilfeller skal påtalemyndigheten varsles. Dersom den ønsker å følge opp saken, bør kommunen legge den til side. Hvis påtalemyndigheten velger å ikke forfølge saken videre, for eksempel fordi den ikke er så alvorlig at straffealternativet i pbl. § 32-9 kommer til anvendelse, kan kommunen vurdere om det skal ilegges overtredelsesgebyr.

Direktoratet for byggkvalitet følger opp sentralt godkjente foretak og vurderer om de oppfyller kravene til sentral godkjenning i henhold til SAK10 tredje del (Godkjenning og ansvar). Sentralt godkjente foretak følges opp enten særskilt eller samtidig med fornyelse av godkjenningen.

Kommunen skal rapportere vedtak om tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett og advarsler til Direktoratet for byggkvalitet, jf. pbl. § 22-4, siste ledd. Også andre forhold som kan få betydning for den sentrale godkjenningen, bør rapporteres. Det følger av SAK10 § 15-2 at kommunen skal utarbeide tilsynsrapport ved utført tilsyn. Der tilsynet medfører advarsel eller tilbaketrekking av ansvarsrett skal kopi av rapporten sendes Direktoratet for byggkvalitet.

Gjennom tilsynsrollen er kommunene nærmest til å få kunnskap om hvordan foretak fungerer i den enkelte byggesak og fange opp eventuelle uregelmessigheter.

Rapporter fra kommuner er et av de viktigste grunnlag for at Direktoratet for byggkvalitet effektivt skal kunne følge opp sentralt godkjente foretak og eventuelt foreta tilbaketrekking av sentral godkjenning. For at den sentrale godkjenningsordningen skal fungere etter sin hensikt, er den avhengig av at kommunene fører tilsyn og rapporterer inn overtredelser.

Rapporteringsplikten til Direktoratet for byggkvalitet vil også ha en positiv oppdragende og holdningsskapende virkning på byggenæringen.

Av hensyn til kommunenes oppfølging etter tilsyn er det samtidig viktig at Direktoratet for byggkvalitet gir tilbakemelding til kommunene om sin oppfølging av sentralt godkjente foretak.

Kommunenes innrapportering er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og kan ikke påklages.

Rapporteringsplikten etter pbl § 22-4, siste ledd gjelder først og fremst når kommunene ved tilsyn oppdager forhold som fører til advarsel eller vedtak om tilbaketrekking av ansvarsrett etter pbl § 22-4. Dette kan eksempelvis være:

• alvorlig overtredelse av plan- og bygningslovgivningen

• unnlatelse av i vesentlig grad å ivareta funksjonen som søker, prosjekterende, utførende eller kontrollerende

• unnlatelse av å følge pålegg om retting av avvik

• manglende oppfyllelse av forutsetningene for ansvarsrett

• når kravene til pålitelighet og dugelighet ikke er oppfylt

• når foretakets faglige kvalifikasjoner ikke strekker til

Det kan videre rapporteres om andre forhold som kan ha konsekvenser for den sentrale godkjenningen. Alvorlige overtredelser bør rapporteres selv om de ikke resulterer i advarsel eller tilbaketrekking.

Eksempler på alvorlige overtredelser er:

• feil i prosjekteringen eller utførelsen, som har vesentlig betydning for helse, miljø eller sikkerhet

• fravær av kvalitetssikring eller svikt i kvalitetssikring

• fravær av kontroll eller svikt i kontrollen

• igangsetting av arbeid uten tillatelse

• unnlatelse av å følge opp henvendelser som gjelder tilsyn

• forfalskning av dokumentasjon

• manglende eller mangelfullt styringssystem eller bruk av dette

Gjentakelse av de samme typer brudd eller feil som går igjen innebærer at foretakets styringssystem er mangelfullt eller ikke er i bruk. Et foretak som ikke oppfyller kravet til bruk av styringssystem, vil ikke kunne inneha sentral godkjenning.

Får kommunen opplysninger om manglende kvalifikasjoner i foretaket eller at foretaket ikke oppfyller vilkårene om kvalifikasjoner i SAK10 kap. 11, bør dette rapporteres. Dette kan eksempelvis være der personell slutter uten å bli erstattet med tilsvarende kompetanse. Det er kun forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven som er relevante og som skal rapporteres. Brudd på annet regelverk eller privatrettslige kontraktsforhold er forhold som er bygningsmyndighetene uvedkommende og skal derfor ikke rapporteres.

Rapporteringsplikten er ikke begrenset til foretak med sentral godkjenning. Underretning skal gis selv om foretaket ikke innehar sentral godkjenning. Dette er opplysninger som blir registrert av Direktoratet for byggkvalitet og inngår i vurderingsgrunnlaget dersom foretaket på et senere tidspunkt søker om sentral godkjenning.

Rapportering til den sentrale godkjenningsordningen behøver ikke være lang eller omfattende, men må gi tilstrekkelige opplysninger til at Direktoratet for byggkvalitet kan vurdere om videre oppfølging er nødvendig. Opplysningene bør dessuten være dokumenterbare.

Kommuner som sender rapporter skal få informasjon fra Direktoratet for byggkvalitet om den videre oppfølgingen av foretaket. Tilbakemelding gis innen 3 uker etter at direktoratet har mottatt rapporten og inneholder følgende informasjon:

• om oppfølging er avsluttet etter registrering av rapporten

• om det er behov for ytterligere opplysninger i anledning videre oppfølging

• om rapporten innleder oppfølging i den sentrale godkjenningsordningen

• om oppfølging avsluttes etter oppfølgingsrapport

• om oppfølging fører til advarsel eller tilbaketrekking av sentral godkjenning

I henhold til pbl § 22-2, jf. SAK10 § 13-6. skal Direktoratet for byggkvalitet trekke tilbake foretakets sentrale godkjenning:

• ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven

• dersom foretaket ikke lenger oppfyller de nødvendige kvalifikasjonskrav for godkjenning, jf. SAK10 kap. 9-11

• når foretaket på annen måte ikke oppfyller kravene for godkjenning

• dersom foretaket gjennom sin praksis har vist at det ikke oppfyller de krav til pålitelighet eller dugelighet som må stilles til foretaket.

Kommunen skal føre tilsyn med at bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven overholdes. Tilsyn etter annet regelverk eller med privatrettslige forhold faller utenfor kommunens myndighetsområde. Kommunen som tilsynsorgan bør imidlertid være åpen for samarbeid med andre tilsynsmyndigheter.

Bygningsmyndighetene skal holde tilsynsvirksomheten innenfor rammen av det bygningsrettslige regelverket. Det er viktig at kommunen er kjent med grenseoppgangen mellom plan- og bygningsloven og annet regelverk hvor andre myndigheter fører tilsyn.

Samtidig må kommunen tilrettelegge for samarbeid med andre tilsynsmyndigheter. Felles for alle offentlige tilsyn er at de skal ivareta samfunnsmessige interesser. Samarbeid mellom myndigheter gir effektiv utnyttelse av kompetanse og ressurser. Ulike tilsyn kan ha fagkompetanse som utfyller hverandre til nytte for begge myndigheter. Samarbeid og bistand fra andre myndigheter til gjennomføring av tilsyn vil kunne tilføre verdifull fagkompetanse og tilsynserfaring, samt bidra til å lette gjennomføringen rent praktisk. Koordinering av tilsyn fra forskjellige tilsynsmyndigheter vil dessuten bli positivt mottatt av aktørene i BA-næringen.

Enkelte krav fra annet regelverk er direkte innarbeidet i plan- og bygningsloven, hovedsakelig veilovens bestemmelser om frisikt. I slike tilfeller faller dette inn under bygningsmyndighetenes tilsyn. Det samme kan til en viss grad gjelde vannforsyning etter egen forskrift (pbl. § 27-1) og krav til avløp etter forurensningsloven (pbl. § 27-2). Det er et tolkningsspørsmål hvilken myndighet som har tilsynsansvaret her, men det må kunne antas at ansvaret ligger på begge myndigheter i fellesskap.

Melding til bygningsmyndighetene

Finner andre myndigheter i sitt tilsyn eller på annen måte forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, skal de snarest melde dette til bygningsmyndighetene, jf. pbl. § 1-4, siste ledd. Bygningsmyndighetene skal da iverksette tilsyn.

Lokale brannvernmyndigheter fører tilsyn etter lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven). Dette innebærer at de fører regelmessig tilsyn med et utvalg av objekter i bruksfasen, dvs. når bygget er ferdigstilt og tatt i bruk. Tilsynet utføres etter brannregelverket. Det føres tilsyn med at objektet er bygget, utstyrt og vedlikeholdt i samsvar med gjeldende lover og forskrifter om forebygging av brann.

Kravene til brannteknisk utforming og utstyr er i utgangspunktet ivaretatt når tekniske krav gitt i eller i medhold av gjeldende plan- og bygningslov på oppføringstidspunktet er oppfylt.

Plan- og bygningslovgivningen stiller krav til byggverk som må være oppfylt på tidspunktet for ferdigstillelse. Det forutsettes at branntekniske løsninger fungerer og vedlikeholdes i bruksfasen, og at bruken er i samsvar med det som er lagt til grunn ved prosjekteringen av byggverket.

Dersom brannvernmyndighetene oppdager at forutsetningene for bruk av byggverket ikke er oppfylt, kan dette utløse ny byggesak og eventuelt søknad om bruksendring etter plan- og bygningslovgivningen.

Brannlovgivningen stiller krav om opp-gradering av eksisterende bygninger. Ifølge forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn (forebyggendeforskriften FOBTOT) § 2-1 skal brannsikkerheten i eksisterende bygninger oppgraderes til samme sikkerhetsnivå som for nyere bygninger såfremt dette kan gjøres innenfor en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme. Her er det altså snakk om oppgradering til et sikkerhetsnivå, og ikke oppgradering til konkrete tekniske løsninger. Krav om oppgradering kan føre til tiltak som utløser byggesak og vil da omfattes av tilsynsreglene i pbl.

Melding til bygningsmyndighetene

Ifølge pbl. § 1-4, tredje ledd skal myndigheter som utfører branntilsyn melde fra til de kommunale bygnings-myndigheter dersom det oppdages forhold som er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Dersom det ved branntilsyn avdekkes at sikkerhetsnivået i plan- og bygningslovgivningen på oppføringstidspunktet ikke er oppfylt, skal brannvernmyndighetene melde fra om dette til de kommunale bygningsmyndigheter. Bygnings-myndighetene skal på grunnlag av en slik melding iverksette tilsyn. Dette kan hovedsakelig gjøres ved å be om doku-mentasjon på at valgte tekniske løsninger er i samsvar med krav i plan- og bygningslovgivningen. Eventuelle ulovlige forhold kan følges opp med sanksjoner.

Foreligger det avvik kan det tyde på at forutsetningene for kommunens vedtak om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse på tidspunktet for vedtaket ikke var oppfylt. Vedtaket kan dermed være ugyldig, jf. fvl. § 35, første ledd, litra c.

Arbeidstilsynet fører tilsyn med at virksomheten følger arbeidsmiljølovgivningens krav. Dette gjøres ved internkontrollrevisjoner, stikkprøver og tilsyn sammen med andre myndigheter.

Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern m.v. av 17. juni 2005 nr. 62 (arbeidsmiljøloven) regulerer forholdene på byggeplassen som arbeidsplass under oppføring av bygg. Loven stiller også krav til det ferdige byggverket i de tilfeller der bygget skal fungere som arbeidsplass.

Arbeidsmiljøloven har til formål å sikre arbeidstakere trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger. Arbeidsmiljølovgivningen har også regler for internkontroll og internkontrollsystemer for å sikre et trygt arbeidsmiljø.

Kommunen fører tilsyn med at virksomhet som omfattes av forskrift om miljørettet helsevern etterlever regelverket. Kommunen skal påse at virksomhet som skal føre internkontroll, fører denne kontrollen med sin egen virksomhet på en slik måte at regelverket etterleves. Kommunens tilsynsoppgave omfatter også kommunale virksomheter som forskriften gjelder for.

Kommunens tilsynsplikt innebærer blant annet at kommunen skal ha oversikt over hvilke virksomheter det dreier seg om, påse at virksomhetene er orientert om hvilke krav som er rettet mot dem, gjennomføre tilsyn med virksomheter etter fastsatt plan, og følge opp at virksomheten lukker sine avvik etter en fastsatt tid.

Kommunen står fritt i å organisere sin tilsynsvirksomhet tilpasset lokale forhold. Nedenfor gis noen eksempler på alternative modeller.

Tilsyn kan organiseres på forskjellige måter. Uansett hvilken modell som velges, bør det legges til rette for faglig samarbeid mellom den kommunale byggesaksbehandlingen og tilsynet. Der kommunen formelt har delegert tilsynet til et interkommunalt tilsyn, ligger ansvaret for tilsynskompetansen hos vertskommunen. Dersom tilsynet skilles ut som en egen enhet, vil dette stille krav til gode rutiner for samarbeid og informasjonsflyt mellom byggesak og tilsyn. Kommuner kan samarbeide om tilsyn med andre kommuner. Dette kan gjøres uformelt etter ulike modeller, eller kommunen kan formelt delegere tilsynsoppgaven til et interkommunalt samarbeid.

Uansett modellvalg oppfordres kommuner å utveksle erfaringer med andre kommuner om saksbehandling og tilsyn. Det er ofte de samme aktørene som opererer i flere kommuner. Det er derfor en fordel at kommuner praktiserer tilsynet tilnærmet likt og har en felles forståelse av gjennomføring av tilsyn. Dette vil også sikre aktørene i byggebransjen bedre forutberegnelighet.

Det vanligste, i alle fall i mindre kommuner, er at kommunens byggesaksbehandlere både behandler byggesaker og fører tilsyn. Dette er den enkleste form for integrering av tilsyn i den kommunale byggesaksbehandlingen. Saksbehandler kjenner byggesaken og foretaket og vil være en nyttig ressurs i utøvelsen av tilsyn. Integreres tilsyn i byggesaksbehandlingen, vil kommunen effektivt kunne følge opp saker hvor det foreligger mistanke eller opplysninger om brudd på regelverket. Det er likevel viktig å være bevisst på når kommunen utfører saksbehandling og når den opptrer som tilsynsmyndighet.

Enkelte kommuner har valgt å organisere tilsynsvirksomheten i en uavhengig enhet eller avdeling atskilt fra byggesaksavdelingen. Tilsynsenheten utøver alle tilsynsoppgaver og bør arbeide nært sammen med byggesaksavdelingen. Fordelen med en slik organisering er at kommunen raskt kan bygge opp høy kompetanse innenfor fagområdet, noe som igjen bidrar til et raskere og mer effektivt tilsyn. Velger kommunen å opprette en egen tilsynsenhet, bør det tilrettelegges for samarbeid og informasjonsflyt mellom byggesak og tilsyn.

I sin enkleste form kan kommunalt samarbeid etableres på uformelt grunnlag, for eksempel ved samarbeidsmøter eller ved å opprette løsere samarbeidsavtaler. Eksempelvis kan en kommune låne ut en saksbehandler til en annen kommune en dag i uken for å gjennomføre tilsyn sammen med nabokommunens saksbehandler.

Slike samarbeidsmodeller er imidlertid avhengige av personer og kommunenes prioriteringer til enhver tid og vil lett kunne forvitre.

Mindre kommuner med få byggesaksbehandlere kan samarbeide på tvers av kommunegrenser ved å opprette en felles tilsynsenhet. Dette har den fordel at kommunene raskt kan komme i gang med tilsyn og krever relativt små ressurser fra den enkelte kommune. Ved samarbeid om tilsyn unngås lettere dobbeltrolle enn om den enkelte kommune integrerer tilsynet i sin saksbehandling. Det gjør det lettere å synliggjøre tilsynsfunksjonen og kan bidra til større likebehandling mellom kommunene.

En kommunal samarbeidsenhet kan organiseres på flere måter. Dersom kommunen ønsker å delegere myndighetsutøvelsen, må dette imidlertid gjøres som et formelt interkommunalt samarbeid etter reglene i kommuneloven.

Samarbeid mellom kommunene vil fremme lik prioritering og praksis i de kommunene som er med. Tilsynet vil dessuten oppfattes som mer nøytralt i små kommuner hvor «alle kjenner alle».

Tilsynsenheten vil kunne gjennomføre tilsyn i alle kommunene, men må rapportere til den kommunen hvor byggetiltaket befinner seg. Det er kommunen, ikke tilsynsorganet, som innehar sanksjonsmyndigheten.

Også her er det viktig at det utarbeides gode rutiner for å sikre et nært samarbeid med de kommunale byggesaksavdelingene. Dette sikrer at tilsynene blir fulgt opp og at det ikke går for lang tid mellom tilsynstidspunktet og kommunens oppfølgning.

En kommune kan overlate utførelsen av tilsyn og andre lovpålagte oppgaver til en vertskommune. Slik delegasjon og overføring av beslutningsmyndighet reguleres av kommuneloven (kap. 5). Kommunelovens bestemmelser gir rammene for slikt formelt interkommunalt samarbeid.

Dersom en kommune ønsker å delegere offentlig myndighetsutøvelse, kan dette kun gjøres slik kommuneloven §§ 20-1 flg. gir anvisning om.

Etablering av et vertskommunesamarbeid er frivillig og til grunn for samarbeidet skal det ligge en samarbeidsavtale. Kommuneloven stiller minimumskrav til samarbeidsavtalen mellom vertskommunen og samarbeidskommunen, se § 20-4. Avtalen kan også regulere andre forhold enn de obligatoriske.

Det finnes to modeller for interkommunalt samarbeid:

• Administrativ vertskommunesamarbeid

• Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd

Hvilke type saker som skal delegeres er bestemmende for valg av modell.

Der delegasjonen omfatter saker som normalt er delegert til administrasjonen og som ikke trenger politisk behandling, dvs. såkalt "ikke prinsipielle saker", vil administrativt vertskommunesamarbeid være tilstrekkelig. For tilsyn etter plan- og bygningsloven vil denne modellen normalt være mest hensiktsmessig.

Der delegasjonen skal omfatte saker av prinsipiell betydning, må modellen med felles folkevalgt nemnd legges til grunn.

Administrativt vertskommunesamarbeid er godt egnet for tilsyn. Etablering av interkommunalt tilsyn etter denne modellen beskrives derfor nærmere i det følgende.

Til grunn for et interkommunalt tilsynssamarbeid skal det ligge en samarbeidsavtale. Avtalen skal være skriftlig og vedtas av kommunestyrene selv. Selve delegasjonen av myndighet skjer ved at kommunestyret gir instruks til egen administrasjonssjef om delegasjon til administrasjonssjefen i vertskommunen. Overføring av tilsynsmyndighet til vertskommune kan derfor ikke være videre enn den myndighet administrasjonen selv har. Vertskommunen skal så orientere fylkesmannen om etableringen av samarbeidet.

Vanlig instruksjons- og omgjøringsmyndighet ligger fortsatt til samarbeidskommunen.

Samarbeidskommunen kan gi vertskommunen instruks i saker og har også omgjøringsmyndighet som etter forvaltningsloven § 35 første ledd. Vertskommunen har alminnelig styringsrett som arbeidsgiver og samarbeidskommunen kan derfor ikke gi instruks om organisering av arbeidet.

Folkevalgte organer i vertskommunen har ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet i saker som gjelder samarbeidskommunen.

Ved klage på vedtak fattet av vertskommunen er den kommunen som har delegert myndigheten, dvs. samarbeidskommunen, klageinstans.

Samarbeidsavtale

Samarbeidsavtalen skal minimum inneholde bestemmelser om:

• Deltakere i samarbeidsavtalen og hvilken kommune som er vertskommune

• Hvilke oppgaver og avgjørelsesmyndighet som delegeres, eksempelvis

  • Oppgavetype: tilsyn, ulovlighetsoppfølging, sanksjoner, saksfremlegg politisk behandling m.v.

• • Tilsynsstrategi og prioriterte fagområder

  • Omfang av tilsynet, rammer, forventninger om antall saker og tidsbruk mv.

• • Ansvar for utvikling av utkast til årlig tilsynsstrategi og årlig rapport

• Tidspunkt for overføring av oppgaver og myndighet

  • Når overføres oppgaven fra/tidsrom

• Underretning til deltakerne om vedtak av vertskommunen

  • Utsendelse, arkivering og informasjon til samarbeidskommunen

• Økonomi

  • Kostnader mht. bemanning, kontor, IKT, transport, kartløsning, forsikring mv.

  • Fakturering - faktiske kostnader, tidsbruk, fordelingsnøkkel, prosentvis etter innbyggertall/byggesaker mv.

• • Fakturering mht. intervall - månedlig, årlig mv.

• Oppløsning og avvikling av samarbeidet

  • Oppsigelse (normalt 1 år, men annet kan avtales)

• Annet som etter lov krever avtale

  • Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, kostnader ved instruksjon og omgjøring mv.

Avtalen kan også inneholde andre forhold. Alle forhold av betydning for samarbeidet bør reguleres i avtalen. Dette kan for eksempel være:

• Informasjon og tilgjengelighet for foretak og tiltakshavere (kontorsted og kontortid)

• Innsynsrett for samarbeidskommunen i vertskommunens virksomhet og rutiner

• Informasjon til samarbeidskommunen om klager og andre henvendelser

En vertskommune kan være vertskommune og utføre tilsyn for flere samarbeidskommuner. De ulike samarbeidskommunene kan delegere ulik myndighet til vertskommunen ved administrativt vertskommunesamarbeid. Vertskommunen kan derfor utføre ulike oppgaver for ulike kommuner avhengig av samarbeidsavtalen med den enkelte. Ved interkommunalt samarbeid med felles nemnd må for øvrig alle kommunene inngå én felles avtale og samarbeide om de samme oppgavene.

Interkommunalt samarbeid om tilsyn kan være aktuelt for både store og små kommuner. Kommuner som ønsker å samarbeide om tilsyn, oppfordres til å ta kontakt med nabokommuner. Når ressursene samles ved at man går sammen om en oppgave, kan det være lettere å etablere et solid fagmiljø. Kommuner som ønsker å satse og profesjonalisere seg på tilsyn, kan lettere realisere dette ved påta seg oppgaven som vertskommune og ved det få tilført ressurser til satsingen fra samarbeidskommuner. For andre kommuner vil delegasjon av tilsynsmyndigheten til et interkommunalt samarbeid være en god måte å sikre at denne lovpålagte oppgaven gjennomføres forsvarlig.

Mer informasjon om delegasjon av offentlig myndighetsutøvelse og formelt interkommunalt samarbeid finnes blant annet i:

• Kommuneloven § 20-1 – § 20-10

• Veiledning fra KRD "Vertskommunemodellen i kommuneloven § 28a flg." (Merk: Ny lov fra 2018.)

• Rundskriv H-02/07 Rundskriv om ikraftsetting av endringer i kommuneloven

Kommuneloven har fått et nytt kapittel 5 B om en ny interkommunal samarbeidsmodell – samkommunemodellen. De nye bestemmelsene er tatt inn i §§ 28-2a til 28-2v.

Samkommunemodellen er som vertskommunemodellen utformet for å gjøre det forsvarlig å overlate kommunale kjerneoppgaver med innslag av offentlig myndighetsutøvelse til et interkommunalt samarbeid. Samkommunemodellen er likevel i større grad tilpasset samarbeid mellom flere kommuner og på et bredere og mer sektorovergripende oppgavefelt.

Modellen er et frivillig tilbud til kommuner om en ny samarbeidsmodell på lik linje med andre lovfestede modeller for interkommunalt samarbeid.

Samkommunen er et eget rettssubjekt og ikke en del av deltakerkommunenes virksomhet. Samkommunens øverste organ er samkommunestyret som blir valgt av og blant kommunestyremedlemmene i deltakerkommunene. Hver kommune skal ha minst tre representanter i samkommunestyret.

Samkommunestyret kan opprette underliggende folkevalgte organer. Samkommunen skal videre ha egen administrasjonssjef og egne ansatte.

Samarbeid i form av en samkommune innebærer at deltakerkommunene overfører oppgaver og avgjørelsesmyndighet til samkommunen. Loven legger ingen begrensninger på hvilke typer oppgaver og hvilken myndighet som kan overføres fra deltakerkommunene til samkommunen.

Deltakerkommunene har ingen instruksjons- eller omgjøringsrett overfor vedtak som treffes i samkommunen. Det er samkommunen selv som vil være rettslig ansvarlig for sine faktiske handlinger og vedtak.

Samarbeidet skal bygge på en samarbeidsavtale. Loven stiller nærmere krav til hva en slik avtale som et minimum skal inneholde. Avtalen kan også regulere andre forhold enn de som er obligatoriske.

Samkommunen blir indirekte finansiert av deltakerkommunene. Den enkelte deltakerkommunene hefter ubegrenset for en andel av samkommunens forpliktelser.

En samkommune kan være vertskommune i et vertskommunesamarbeid etter kommuneloven § 28-1b, jf. § 28-1a for andre enn deltakerkommunene i samkommunen. Utover dette kan ikke samkommunen delta i andre sammenslutninger.

For mer informasjon om reglene om samkommuner, se KRDs rundskriv av 21.06.12, Rundskriv H-2/12: verksetting av endringer i kommuneloven - samkommune mv.

Tilsyn er omfattet av kommunens lovpålagte forvaltningsoppgaver og utgifter til tilsyn kan og bør dekkes gjennom byggesaksgebyrer etter kommunens gebyrregulativ.

Plan- og bygningsloven § 33-1 gir kommunen hjemmel til å fastsette gebyr som dekker kostnadene ved utførelse av de oppgaver kommunen utfører etter loven. Tilsyn er en lovpålagt oppgave og kan finansieres gjennom det kommunale byggesaksgebyret.

Alle kommunens utgifter til tilsyn kan dekkes inn gjennom gebyrer og det anbefales at kommunen gjør dette for å sikre en forutsigbar dekning av kostnadene og dermed et stabilt grunnlag for tilsynsvirksomheten.

Ved utarbeiding av gebyrregulativet bør kommunen vurdere rimeligheten av gebyrene, slik at de belastes den som er nærmest til å betale tilsynet. Som hovedregel bør utgiftene til tilsyn dekkes inn i de vanlige gebyrene for søknadsbehandling og ikke belastes den enkelte tilsynssak. Kommunens tilsyn er en generell oppfølging av all byggevirksomhet. Det ville gi urimelige utslag hvis tilsynet finansieres kun av de tiltak der det utføres tilsyn siden det ikke er en forutsetning for tilsyn at det i forkant er mistanke om feil i tiltaket eller hos foretakene.

Kommunen vil kunne ta et direkte gebyr der det reageres på registrerte ulovligheter, men gebyret er begrenset til kostnaden ved den saksbehandling ulovligheten medfører. Gebyret ved ulovlighetsoppfølging kan baseres på gjennomsnittsbetraktninger. Gebyr for tilsyn skal ikke være et straffegebyr.

Gebyr etter plan- og bygningsloven § 33-1 skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren. Gebyret skal ligge innenfor rammen av selvkost. Med dette menes at kommunens gebyrer i utgangspunktet ikke skal være høyere enn de utgiftene kommunen har til behandling av en sak.

Det kan og bør brukes gjennomsnittsbetraktninger ved fastsetting av gebyrregulativet, jf. rundskriv H-5/02 del III (Juridiske spørsmål vedrørende utbyggingsavtaler i tilknytning til plan- og byggesaksbehandling mv.). Utgangspunktet kan altså være et realistisk anslag over kommunens utgifter til byggesaksbehandling fordelt på de enkelte sakstypene etter anslåtte kostnader. I kostnadsvurderingen for en sakstype inngår administrasjon, saksbehandling, tilsyn og utgifter til sakkyndig bistand.

Gebyrregulativet skal utformes i tråd med generelle prinsipper for selvkost, jf. rundskriv H-5/02 del III og retningslinjer for beregning av selvkost (H-2140) utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet.

Hvor det ved tilsyn avdekkes vesentlig svikt som ikke er ivaretatt ved uavhengig kontroll, kan kommunen rekvirere sakkyndig bistand eller utføre tekniske prøver for tiltakshavers regning. Dette følger av pbl. § 25-2 annet ledd.

Dersom kommunen må benytte ekstern sakkyndig bistand i en konkret byggesak, må det eventuelt fremgå av kommunens gebyrregulativ dersom tiltakshaver skal belastes direkte for dette. Normalt vil saksgangen i slike tilfelle være at det først kreves uavhengig kontroll, eventuelt ny uavhengig kontroll, før tiltakshaver belastes kommunens bruk av sakkyndig bistand.

Kommunen kan imidlertid når som helst rekvirere sakkyndig bistand for egen regning, for eksempel der den ikke selv har tilstrekkelig kompetanse. Denne utgiften kan finansieres ved gebyrinntektene dersom dette framgår av regulativet.

Som regel vil det være mange ytelser som skal til for å oppfylle ett funksjonskrav. Her er bare vist én ytelse knyttet til hvert funksjonskrav.

Planlegging er vanligvis ikke å anse som del av prosjekteringsprosessen, men kommer i forkant av denne. Planlegging omfatter utarbeiding av plan som kan resultere i reguleringsplan og vilkår. Gjennom plan setter kommunen rammer for utforming av det fysiske miljø og sikrer kvalitet og muligheter for bygging og vern ut fra egenart og lokale forutsetninger. Plan- og bygningsloven gir kommunen selv mulighet til å ta stilling til hvor detaljert en plan skal utformes.

Det kan i planer være stilt ulike vilkår, for eksempel rekkefølgekrav for gjennomføring av ulike tiltak i et område. Rekkefølgekrav kan innebære at utearealer skal være opparbeidet før midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest kan gis.

Tidligfasen

Ved utvikling av byggeprogram klarlegges tiltakshavers og brukernes forventninger, behov og krav, herunder de krav som følger av plan- og bygningsloven og TEK10. Utarbeiding av funksjonsanalyse og byggeprogram er en selvstendig prosess som gjennomføres før prosjekteringen starter. Gjennom denne prosessen drøfter tiltakshaver tiltaket med sine rådgivere og eventuelle brukere. Byggeprogrammet vil etter dette være et felles dokument for alle aktørene i byggeprosjektet, tiltakshaver, brukere og rådgiverne.

Byggeprogrammet kan være funksjons- og romprogram, plankrav og teknisk program med tekniske kravspesifikasjoner.

Et byggeprogram har vanligvis tre brukersnitt; eier, brukerne og ansvarlige foretak. Det bør dermed være logisk bygget opp og lett forståelig. Et godt byggeprogram bør entydig og klart bekrefte alle relevante krav til byggetiltaket, både myndighetskrav og byggherrestyrte krav. Ansvarlig for utarbeiding av byggeprogram må dermed ha god tverrfaglig forståelse og evne til å koordinere og samordne.

Skillet mellom programmering og prosjektering er ikke alltid like klart. Byggeprogrammet vil vanligvis fastsette et sett kravspesifikasjoner. Disse bør i størst mulig grad være gitt i form av funksjoner. Byggeprogrammet vil dermed ha stor betydning for angivelse av tekniske krav til prosjektet og senere når prosjektmateriale skal vurderes. Slik sett vil byggeprogrammet også ha interesse ved tilsyn.

For å stille de riktige miljøkravene, må en definere og prioritere miljømålene for prosjektet. Dette arbeidet er en del av byggeprogrammeringen. Krav til oppfølging og ansvarsplassering for miljøkravene må fastsettes både i prosjekteringsfasen og i utførelsesfasen. Miljømål kan være uttrykt som krav til visuell kvalitet, energibruk, arealeffektivitet, kjemikaliebruk m.v. Til hvert av målene må det være definert hvilke kriterier som skal legges til grunn for bekreftelse av måloppnåelse.

3.2.3.1. Innledning

Krav til byggverk har utviklet seg over en årrekke fra den første byggeforskriften (1949) og frem til i dag. Kravene var inntil 1997 gitt i en detaljert form som i stor grad bestemte bygningens utforming og materialbruk uten at kravene definerte et forventet overordnet kvalitets- og sikkerhetsnivå. Formen kravene var gitt på, ga begrensede muligheter for alternativ utforming av byggverk og ga også begrensninger i valg av tekniske løsninger og materialbruk. Alle avvik fra de detaljerte reglene krevde dispensasjon.

Til tross for regelverkets detaljstyring ble det utviklet nye konsepter og byggemetoder, løsninger, materialer og produkter som ikke var i samsvar med detaljstyrte regler. For å tilpasse regelverket til en slik utvikling, gjennomgikk det store prinsipielle endringer i 1997 ved innføring av funksjonskrav.

3.2.3.2. Oppbyggingen av regelverket

Myndighetenes samlede krav fastsatt i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter angir et minimum kvalitets- og sikkerhetsnivå som det ferdige byggverket skal oppfylle.

TEK10 fastsetter krav på alle vesentlige områder innen helse, miljø, sikkerhet og brukbarhet. Kravene er gitt som overordnede, kvalitative funksjonskrav. På en del områder er det konkretisert i forskriften hvordan funksjonskravene skal oppfylles ved at det er gitt spesifikke, målbare krav eller ytelser. For at byggverket skal tilfredsstille minimumsnivået, må samtlige krav i TEK10 være oppfylt. Gjøres det avvik kreves dispensasjon og som regel kompenserende tiltak. For tiltak på eksisterende byggverk kan kommunen gi unntak fra tekniske krav under visse forutsetninger, jf. pbl. § 31-2 siste ledd.

På områder hvor det ikke er gitt spesifikke, målbare krav eller ytelser direkte i TEK10, er preaksepterte ytelser gitt i veiledningen. Dersom det gjøres fravik fra preaksepterte ytelser i veiledningen til TEK10, skal ansvarlig prosjekterende bevise/verifisere at den alternative utformingen, eventuelt sammen med kompenserende tiltak, er minst like god (gir minst like høy kvalitet og sikkerhet) som den som beskrives i veiledningen.

Eksempler på hvordan funksjonskrav omsettes til fysiske/tekniske løsninger er vist i Vedlegg 3.1.

På noen funksjonsområder er ytelser gitt i standard og ikke i veiledning. Dette gjelder blant annet på området beskyttelse mot støy. Veiledningen til TEK10 viser til grenseverdier fastsatt i NS 8175 Lydforhold i bygninger - Lydklasser for ulike bygningstyper og refererer til klasse C som minimum ytelsesnivå for å tilfredsstille funksjonskravet. Fravik fra standarder behandles da på samme måte som fravik fra veiledningen.

3.2.3.3. De to prosjekteringsmodellene

Spesifikke, målbare krav eller ytelser gitt direkte i TEK10 skal oppfylles (med mindre det er gitt dispensasjon).

Utover dette er det etter TEK10 kap. 2 to ulike modeller som kan benyttes for å dokumentere at myndighetenes krav er ivaretatt i byggverket.

De to prosjekteringsmodellene er:

• forenklet prosjektering: Det forutsetter at preaksepterte ytelser gitt i veiled¬ningen til TEK10 legges til grunn for prosjek¬tering og utførelse uten at det gjøres fravik

• analyse: Ytelsesnivåene og løsningene bestemmes på bakgrunn av utførlig analyse eller beregninger

Som regel vil hoveddelen av de preaksepterte ytelsene legges til grunn selv om det gjøres analyse innenfor et kravsområde, for eksempel sikkerhet ved brann.

De to prosjekteringsmodellene er likeverdige. Analysemodellen kan benyttes på alle fagområder hvor det er utviklet anerkjente analyseverktøy. Den er i dag mest aktuell på brannområdet, og mindre aktuell for eksempel på innemiljøområdet hvor analyseverktøy mangler.

3.2.3.4. Prosjektering av løsninger

De spesifikke, målbare kravene og ytelsene (ytelsesnivåene) som er angitt for prosjektet gjennom den overordnede prosjekteringen, er grunnlaget for prosjektering av konkrete fysiske (tekniske) løsninger.

Dokumentasjon for at en løsning tilfredsstiller et ytelsesnivå, kan for eksempel være beregning etter en standard eller produsentens produktdokumentasjon (vanligvis et sertifikat eller en teknisk godkjenning).

Produkter (byggevarer) som er gitt en teknisk godkjenning eller et sertifikat i et annet EØS-land skal vanligvis aksepteres uten ny prøving eller kontroll, jf. TEK10 § 3-6. Produsent eller dennes representant er ansvarlig for at byggevarens egenskaper er tilfredsstillende dokumentert før varene omsettes eller brukes i byggverk.

Ansvarlig foretak som har beskrevet produktet eller har foretatt innkjøp av produktet, skal påse at slik dokumentasjon foreligger og at produktet er egnet for tiltaket og bidrar til at tiltaket som helhet tilfredsstiller gjeldende regelverk.

Konstruksjonssikkerhet dokumenteres ved prosjektering etter Norsk Standard NS-EN 1990 Eurokode: Grunnlag for prosjektering av konstruksjoner og underliggende standarder i serien NS-EN 1991 til NS-EN 1999, med tilhørende nasjonale tillegg. For bæreevne under brann er det gitt preaksepterte ytelser i veiledningen.

For en del enkle konstruksjonsdeler kan ferdigberegnede løsninger finnes i anvisninger fra SINTEF Byggforsk.

Et annet eksempel på beregningsstandard er NS 3031 Beregning av bygningers energi- og effektbehov til oppvarming og ventilasjon.

3.2.3.5. Dokumentasjon av byggevarer

For produkter følger dokumentasjonskravet av TEK10 kap. 3. Ethvert produkt som inngår i byggverk som omfattes av plan- og bygningsloven skal ha en produktdokumentasjon. Byggevareprodusent/importør skal sørge for at produktets egenskaper er dokumentert før det markedsføres og omsettes, jf. TEK10 § 3-3. Person eller foretak som importerer produkter direkte fra utlandet, har samme ansvar som byggevareprodusenter/importører.

Ansvarlig foretak skal påse at slik dokumentasjon foreligger og at produktet er egnet for tiltaket og bidrar til at tiltaket som helhet tilfredsstiller gjeldende regelverk.

Etter dette kan egenskaper til produkter til byggverk dokumenteres på bakgrunn av harmoniserte europeiske standarder, europeiske tekniske godkjenninger eller nasjonale tekniske spesifikasjoner. Hvilke egenskaper produktet må tilfredsstille for å kunne anvendes, følger av TEK10. Egenskapene som må være dokumentert, vil være avhengig av produktets sluttbruk. Dette innebærer at sertifiserte produkter eller produkter som er gitt en europeisk eller nasjonal teknisk godkjenning, ikke er en sikkerhet for at produktet er egnet for bruk. Det betyr kun at produktet møter visse krav som er dokumentert etter byggevaredirektivet. Hvorvidt produktet er egnet i det konkrete byggeprosjektet, må vurderes av det ansvarlige foretaket som enten kan være prosjekterende eller utførende foretak.

Produkter med en teknisk godkjenning i et europeisk land vil ha tilfredsstillende dokumentasjon. Produsent er ansvarlig for at byggevarens egenskaper er tilfredsstillende dokumentert før varene omsettes eller brukes i byggverk. Eksempelvis kan termiske og branntekniske egenskaper til et produkt være dokumentert ved testing etter standard og sertifikat fra teknisk kontrollorgan. Det er ansvarlig foretak som skal påse at de dokumenterte egenskapene er tilstrekkelige til å tilfredsstille kravene i TEK10.

Fasene i byggeprosessen

Prosjektprosessen og tilsyn

Prosjekteringsprosessen kan være et flerfaglig og tverrfaglig samspill mellom mange parter innen hver fase hvor justeringer og endringer foretas inntil det oppnås et resultat. I denne utviklingsprosessen er prosjektering, kvalitetssikring og eventuelt kontroll integrert i hverandre. Det vil ofte være bidrag fra flere ansvarlige foretak i ett fasedokument.

3.2.4.1. Prosjektering forprosjekt

Identifisering og kvalitetssikring av samsvar med myndighetskrav skjer hovedsakelig i tidlig prosjekteringsfase som program, skisse og forprosjekt. Det er normalt dokumentene fra tidlig prosjekteringsfase som har direkte relasjon til krav i TEK10. Dette er arbeid som normalt skjer før søknad om rammetillatelse. Det er viktig å føre tilsyn med resultatdokumenter fra denne fasen dersom man ønsker å påse at samsvar med myndighetskrav er tilstrekkelig dokumentert.

I denne fasen bør det utarbeides generelt grunnlag for prosjektering (for eksempel teknisk program) og konsept for prosjektering for spesifikke fag som energi, miljø, brann, lyd etc. Dokumentene fra prosjektering av forprosjekt blir en tolkning og konkretisering av krav i forskrift. Ansvarlig prosjekterende må verifisere at de er i samsvar med krav i forskrift.

Resultatene fra prosjektering av forprosjekt, dvs. forprosjektdokumenter, teknisk program og fagkonseptet, vil danne grunnlag for detaljprosjekteringen. Eventuelle viktige og kritiske områder må identifiseres i prosjekteringen av forprosjekt.

3.2.4.2. Detaljprosjektering

Trinn to i prosjekteringen er detaljprosjektering som omsetter ytelser og systemløsninger (konseptet) til tekniske løsninger.

Dokumentasjon fra prosjekteringen på forprosjekteringsstadiet skal gi tilstrekkelig grunnlag for detaljprosjektering. Detaljprosjekteringen skal bekrefte at de valgte tekniske løsninger, materialvalg m.v. tilfredsstiller ytelsesnivåene for de funksjoner som det settes krav til i TEK10.

Dersom detaljprosjekteringen medfører endringer i forhold til ytelser og systemløsninger som er definert i forprosjektdokumenter, må de prosjekterende sørge for dokumentert endringsbehandling. Ansvarlig søker må sørge for at det sendes søknad om endring av tiltak til kommunen dersom dette er påkrevd. Ansvarlig prosjekterende skal videre se til at kommunens vedtak blir innarbeidet i prosjekteringsoppgavene.

Konsepter for spesielle fagområder som for eksempel energi, brann og lyd er i prinsippet tverrfaglige og danner prosjekteringsgrunnlag for de «tradisjonelle» fagene som arkitekt, bygg, el og VVS. Ansvarlig prosjekterende for disse fagene er ansvarlig for at detaljløsningene innen eget ansvarsområde er i samsvar med forutsetningene i konseptet.

I en flerfaglig prosjekteringsgruppe må det gjennomføres tverrfaglig koordinering og kvalitetssikring som sikrer at alle grensesnitt er tilstrekkelig løst. Grensesnittkoordinering kan skje i tverrfaglige prosjekteringsmøter og dokumenteres i møtereferater og/eller ved utveksling av dokumenter/modeller. Ansvarlig foretak innenfor hvert ansvarsområde er ansvarlig for å koordinere grensesnitt mot andre ansvarlige.

Utarbeidelse av produksjonsunderlag vil kunne skje etter at igangsettingstillatelse er gitt og vil kunne gå parallelt med byggingen. En forutsetning for å gi igangsettingstillatelse må være at detaljprosjekteringen er ført så langt at nødvendig dokumentasjon av at alle myndighetskrav er tilfredsstilt, er dokumentert (se eget punkt om produksjonsunderlaget nedenfor).

Prosjekteringsomfanget

Detaljprosjekteringen skal være en garanti for at utførelsen blir riktig. Behovet for omfang og detaljering vil avhenge av flere forhold, som kompleksitet, prosjekteringsmodell, organisering/ledelse av tiltaket, byggesystem og kompetanse hos de utførende foretakene. Etter ansvarsreglene i plan- og bygningsloven har den prosjekterende et selvstendig ansvar for å påse at alle relevante krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven blir definert og oppfylt. Den endelige bekreftelsen på at byggverket oppfyller myndighetenes minimumskrav kan på enkelte områder først måles på det ferdige byggverket.

Måten det bygges på, eksempelvis bruk av byggesystemer, vil være avgjørende for behovet for detaljering. Bruk av utprøvde og anerkjente løsninger medfører mindre behov for detaljprosjektering. Det må imidlertid kunne kreves at utførende kan redegjøre for relevante myndighetskrav og hvordan løsningene oppfyller disse. Dette gjelder også ved bruk av anerkjente løsninger. Bruk av løsninger gitt i norske standarder og anvisninger fra SINTEF Byggforsk (byggdetaljblader) anses å være tilstrekkelig dokumentert og kvalitetssikret og trenger vanligvis ikke ytterligere redegjørelse. De ansvarlig prosjekterende må imidlertid påse at løsningene er basert på gjeldende regelverk og at de benyttes i samsvar med de forutsetningene som gjelder.

Detaljtegningene vil i mange tilfeller være ombruk av anerkjente løsninger eller løsninger beskrevet i produktdokumentasjon og monteringsanvisninger.

Produksjonsunderlaget

Arbeidstegninger fra detaljprosjekteringen er produksjonsunderlag for utførelsen.

Enkelte arbeidstegninger blir ofte først utarbeidet i utførelsesfasen, for eksempel armeringstegninger, detaljtegninger m.m.

Det er vesentlig at produksjonsunderlaget er i samsvar med krav som er identifisert i forprosjekt og at endringer i forhold til disse er dokumentert.

Prosjektering av utførende/leverandør

I byggefasen vil en del prosjektering kunne bli ytterligere utdypet av entreprenører og leverandører. Dette vil være tilfelle der prosjektmaterialet for utførelse krever ytterligere teknisk utdyping og supplering med spesielle utførelsesprosedyrer mv. Ofte vil prosjekteringen foregå parallelt med utførelsen i den forstand at detaljprosjekteringen for et arbeid er ferdig kun få dager før det tilsvarende arbeidet skal utføres.

Prosjektering og produksjon av produkter, for eksempel elementbygg, er underlagt produsentansvaret som følger av TEK10 kap. 3. Ansvarlig foretak i byggesaken skal påse at dokumentasjonskravene i TEK10 kap. 3 er oppfylt og at produktet er egnet for og inkorporeres i tiltaket på en tilfredsstillende måte og bidrar til at tiltaket i sin helhet oppfyller kravene i plan- og bygningslovgivningen.

Detaljprosjektering i form av arbeidstegninger o.l. som ikke er nødvendig for verifisering av kravene, kan skje parallelt med utførelsen.

Dersom deler av detaljprosjekteringen utføres av de utførende/leverandører, må dette gå frem av respektive ansvarsretter.

3.2.4.3. Prosjektdokumentasjon for mindre byggetiltak

Ved forenklet prosjektering av mindre næringsbygg, mindre forsamlingslokaler, eneboliger, rekke- og kjedehus og mindre boligblokker vil det ikke være samme behov for prosjektdokumentasjon som ved større og mer komplekse byggetiltak. Detaljeringsgrad og prosjekteringsomfang vil avhenge av en rekke forhold, som beliggenhet, funksjon, krav fra omgivelsene, tiltakets vanskelighetsgrad, ombruk av løsninger, prosjekteringsmetode m.v.

Nedenfor følger eksempler på sentrale prosjektdokumenter som kan kreves fremlagt ved tilsyn med henholdsvis forprosjektering og detaljprosjektering. Opplistingen gir uttrykk for når dokumentasjonen bør foreligge, men det understrekes at dette kan variere avhengig av prosjektets fremdrift.

Kunnskap om hvilken entrepriseform som er valgt for tiltaket vil kunne være nyttig for kommunene i tilsynsarbeidet. Særlig vil dette kunne være av betydning ved vurdering av ansvarsrett når kommunen skal føre tilsyn med at hele tiltaket er belagt med ansvar. I dette kapittelet gis det generell informasjon om de ulike entrepriseformene.

Hovedformene

Entrepriseformene blir tradisjonelt inndelt i disse to hovedformene:

• Utførelsesentreprise

• Totalentreprise

Den sentrale forskjellen mellom de to entrepriseformene ligger i hvor ansvaret for prosjekteringen er plassert.

I utførelsesentreprise er det byggherren som står for hele eller det vesentligste av prosjekteringen. Byggherren kan utføre prosjekteringen selv eller inngå kontrakter med arkitekter og konsulenter som utformer, beskriver og prosjekterer bygget. Entreprenøren skal utføre de arbeider som er beskrevet. For ansvarsretter vises det til beskrivelsen av de ulike formene for organisering nedenfor.

I totalentreprise påtar entreprenøren seg både å utføre prosjekteringen og utførelsen av det som kontrakten omfatter. Ansvarsretten kan være samlet hos totalentreprenør eller den kan være delt på underleverandørene for prosjektering og utførelse.

Standardkontraktene innenfor bygg og anlegg er tilpasset skillet mellom utførelsesentreprise og totalentreprise, slik at det er utarbeidet forskjellige kontrakter til de to hovedformene.

Organiseringen av entreprisene

Entreprisene kan også inndeles etter hvordan kontraktsarbeidet er organisert, og de ulike modellene kan beskrives på følgende måte:

Delte entrepriser: Ved delte entrepriser inngår byggherren avtaler med flere sidestilte entreprenører, gjerne kalt sideentreprenører, om utførelse av forskjellige deler av byggearbeidet. Ansvarsretter følger stort sett kontraktene med byggherren.

Hovedentreprise: Denne organiseringen innebærer vanligvis at én entreprenør, hovedentreprenøren, påtar seg utførelsen av alle bygningsmessige arbeider, mens de installasjonstekniske arbeidene utføres i separate entrepriser. Hovedentreprenøren og de tekniske entreprenørene er sideentreprenører. Det er vanlig at hovedentreprenøren får ansvaret for koordinering på byggeplassen og for fremdriftskontroll av de andre sideentreprenørene mot særskilt godtgjørelse. For utførelsen kan hovedentreprenør velge å påta seg ansvarsrett for hele tiltaket eller pålegge underentreprenørene å påta seg ansvarsretten for sine arbeider.

Generalentreprise: Denne modellen innebærer at hele utførelsen blir levert av en entreprenør, generalentreprenøren. Ansvarsretter følger stort sett kontraktene med byggherren.

Nye samarbeidsmodeller

De siste årene har det vokst frem flere nye samarbeidsformer innenfor bygge- og anleggsnæringen. Disse modellene er fortsatt i en sterk utviklingsfase, og det finnes en rekke ulike varianter innenfor hovedformene. De nye samarbeidsformene kan deles inn i følgende to hovedgrupper:

• Samspillsentreprise, også kalt partnering eller samarbeidsentreprise

• Offentlig-privat samarbeid (OPS)

Samspillsentreprise er en samarbeidsform som kjennetegnes ved tidlig involvering av partene og åpenhet i prosessen. I samspillprosjekter vil de prosjekterende ha kontrakt med byggherren i tidlig fase. Deretter vil det være en samspillprosess hvor de prosjekterende og de utførende utvikler prosjektet sammen. Denne typen prosjekter blir ofte gjennomført med en avtalt fordeling mellom partene av under-/overskridelse av en fastsatt målpris. Ansvarsrettene for utførelsen kan følge avtalene med byggherren eller splittes opp på respektive underentreprenører.

Offentlig-privat samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom offentlig og privat sektor om et prosjekt, der privat sektor tar en større del av ansvaret knyttet til utvikling og/eller drift av prosjektet. En typisk form for OPS-kontrakter er at den offentlige oppdragsgiveren står for finansieringen av prosjektet, mens de private aktørene får i oppgave å utvikle, prosjektere, bygge, drifte og vedlikeholde et bygg eller anlegg i en bestemt periode, for eksempel 25 år.

Det anbefales generelt for alle entrepriseformer at det er best mulig samsvar mellom det privatrettslige ansvaret som følger av kontraktene og det offentligrettslige ansvaret i henhold til ansvarsrett.

Det kan i prosjekteringsfasen være vanskelig å ta stilling til når det er utført tilstrekkelig prosjektering til å kunne verifisere om valgte løsninger oppfyller de bygningstekniske kravene. Dette innebærer at det kan være vanskelig for kommunen å vurdere hva som er nødvendig og tilstrekkelig dokumentasjon i forbindelse med tilsyn i denne fasen. Et eventuelt tilsyn bør skje etter en på forhånd oppsatt plan der de trinnene som er beskrevet over synliggjøres slik at tilsyn kan foretas trinnvis. Det er her viktig å være oppmerksom på at kommunen ikke skal angi bestemte løsninger.

Krav til detaljprosjektering vil avhenge av flere forhold, som tiltakets størrelse og kompleksitet, bruk av forenklet prosjektering, anerkjente løsninger, sertifiserte produkter m.v. Det vil variere hvilken detaljeringsgrad av prosjekteringsdokumentasjon som er nødvendig. Det vil her være forskjell på saksbehandling og tilsyn. Ved saksbehandling må det foreligge tilstrekkelig dokumentasjon til at det er grunnlag for å avgjøre søknaden, mens det ved tilsyn kan kreves større grad av detaljering for å synliggjøre oppfyllelse av tekniske krav. Tilsyn som avdekker svakheter, vil kunne gi grunnlag for reaksjoner fra kommunens side.

Den teknologiske utvikling går fort og det en rekke muligheter i dag som kan bidra til å effektivisere tilsyn, både under befaringer og ved saksbehandling og rapportskriving. I det følgende beskrives hvordan man kan sette opp et nettbrett med nyttige hjelpemidler. Her vises et utvalg programmer, men andre kan også brukes. Den beskrevne løsningen er tilrettelagt av Trondheim kommune med Storbynettverket for tilsyn som bidragsyter. Erfaringene med bruk av nettbrett ved tilsyn er positive.

Direktoratet for byggkvalitet har utviklet en egen applikasjon - DiBK Tilsyn - til bruk for kommunene i tilsynsarbeidet. DiBK Tilsyn er gratis tilgjengelig i App Store. Nærmere opplysninger om DiBK Tilsyn finner du her.

Tilsyn i kilovis

Selv om metoder og verktøy kan variere, er det visse fellesnevnere ved forberedelser til og gjennomføringen av stedlig tilsyn. I forkant av stedlig tilsyn vil man gjerne ha skrevet ut eller kopiert tegninger, kart, vedtak og annen relevant dokumentasjon fra byggesaken for å ha dette med seg under tilsynet. Dette medfører selvsagt et ikke ubetydelig tidsbruk og papirforbruk, noe som for de fleste kommuner vil være unødvendig ettersom byggesakens dokumenter allerede gjerne foreligger digitalt.

Videre har håndskrevne notater fra tilsynet gjort at mye av jobben må gjøres en gang til tilbake på kontoret - på pc. En tilsynsrapport bør være ryddig, profesjonell og lettlest. Har man hatt med seg kamera på tilsynet, skal gjerne filene overføres digitalt, for så eventuelt å bli satt inn i rapporten. Videre er det ofte hensiktsmessig å medbringe relevant lov- og forskriftsverk med veiledninger til tilsynet.

Nettbrett

Bruken av nettbrett øker, og mange private og offentlige instanser tilbyr applikasjoner for nettbrett - app’er - som gjør at deres tjenester nå er mye lettere tilgjengelige enn tidligere. Et nettbrett er kanskje en enda mer "mobil" løsning enn en bærbar pc. Det er raskere å få i gang og man er på nett umiddelbart. Det at en utfører alle operasjoner kun ved å trykke på skjermen, gjør at man kan "jobbe mens man går" - hvilket ikke er like praktisk gjennomførbart med en ordinær laptop.

Nettbrett gir anledning til å dra nytte av alt det digitale materialet kommunen allerede har. Et nettbrett med kamera er derfor godt egnet til tilsyn. Rapporten blir gjort ferdig med én gang, slik at etterarbeidet etter tilsynet overlates til de ansvarlige foretakene.

Nettbrettet kan settes opp med ulike app'er slik at man skreddersyr den til kommunens behov. I det følgende vises et utvalg som fungerer, men andre app'er kan selvfølgelig velges. Nye app'er og hjelpemidler kommer til og utviklingen går fort. Valgmulighetene er derfor mange.

Et utvalg hjelpemidler som fungerer

Her beskrives nettbrettet og de mest sentrale app'ene som er brukt.

iPad

Den løsningen som beskrives i det følgende, er basert på bruk av Apples iPad. Skal en dra full nytte av nettbrettet, er det hensiktsmessig at en kan komme seg på nett ute i felten. Derfor anbefales et brett med mobilt bredbånd (3G). Videre anbefales at en anskaffer et eksternt tastatur. Dette er praktisk når en skal skrive lengre tekster, ettersom en da slipper å få blokkert halve skjermen av iPadens eget skjermtastatur.

FormConnect

Dette er en app som lager skjemaer (eksempelvis tilsynsrapporter) for utfylling på iPad. Skjemaene lages fra bunnen av og gir mulighet for å legge inn tekstbokser, rullegardinmenyer, avkryssingsbokser, datofelt, signaturfelt, plass for foto m.m. Skjemaene er enkle å vedlikeholde og dataene kan dessuten eksporteres i flere formater, bl. a xml og csv (Excel). App’en lager selv pdf'er av de ferdig utfylte rapportene, og disse kan enkelt videresendes via epost rett fra iPaden.

Opplæringsvideoer, blogg med tips&triks, FAQ m.m. finnes på utviklerens hjemmeside: www.formconnections.com.

DropBox

Drop box er et gratisprogram for oppbevaring av dokumenter på nett, og installeres både på kontorets pc og på iPaden. På pc'en vil man etter installasjon få opp en egen DropBox-mappe sammen med de øvrige mappene f.eks i Windows Utforsker. I den mappen kan en legge kopier av relevante dokumenter fra byggesaken. Ute i felt åpnes DropBox-app’en på iPaden, og har umiddelbar tilgang til dokumentene derfra.

PDF Expert

Dette er en iPad-app som muliggjør lesing og redigering av pdf-dokumenter. Den er velegnet for å gjøre notater/anmerkninger på kart og tegninger, og til å slette tomme, ubrukte sider på den endelige tilsynsrapporten før den sendes ut. PDF Expert synkroniserer mot DropBox.

For mer info: www.readdle.com

E-post

En e-postkonto er nødvendig å legge inn på iPaden, slik at en kan få sendt ut tilsynsrapporten til ansvarlig søker og andre mottakere - for eksempel kommunens postmottak for registrering.

For øvrig er iPadens kamera et nyttig verktøy. FormConnect lar deg legge bilder rett inn i rapporten, enten fra kamera eller bildearkivet. Googles kartverktøy er også en svært nyttig app for stedlig tilsyn.

Et annet tips som kan nevnes, er muligheten for å betale app’er med gavekort fra Apple. Dette er et greit alternativ for den som ikke ønsker å bruk kredittkort på kommunens iPad.

Gjøre iPaden klar for tilsyn

I det følgende vises fremgangsmåten for å komme i gang med iPad på tilsyn. Det forutsettes at iPaden er klar for bruk, dvs. at en Apple-ID er lagt inn, at en epost-konto er på plass, og at man har lastet ned og installert nødvendige app'er.

Installér FormConnect

FormConnect lastes ned via AppStore. Filformatet heter *.fmc, og malene man lager kan enkelt deles med andre iPader. Disse må selvsagt ha FormConnect installert for å kunne lese fmc-formatet.

Når FormConnect åpnes første gang, vil en på startsiden se at det følger med en rekke eksempelfiler. Disse kan slettes eller bearbeides til eget bruk.

Lage skjema

For å lage et nytt skjema trykker man på "New Form" nederst i venstre hjørne av FormConnects startsside. Gi skjemaet et navn og trykk OK.

Nå får en opp en blank side og et panel langs høyre kant som inneholder de feltene en har til rådighet. Å plassere ut disse feltene i skjemaet er svært enkelt:

Bruk fingeren og dra feltet til ønsket plass.

Når man slipper feltet, vil man få frem en dialogboks (hvis ikke, trykk på feltet og velg "edit"). Her bestemmes feltets innhold, skriftstørrelse, tekstjustering mv.

Forsøk å plassere feltene på en måte som er logisk og hensiktsmessig i forhold til gjennomføringen av tilsyn. Kommuner kan ha ulike rutiner, så her velges den oppbyggingen som passer best.

Som nevnt er malene svært enkle å endre, så man låses ikke til et endelig oppsett. For å endre på en eksisterende mal, trykker man på ikonet øverst til venstre over skjemaet.

Når man er ferdig med å komponere rapporten, trykker man "Save" og "Close" (det er alltid lurt å lagre flere ganger underveis). Den ferdige malen legger seg på FormConnects startside.

Vedlegg: Dokumentering av tilsynets funn

En viktig del av rapporten her er vedlegget. Dersom man etter gjennomført tilsyn har ett eller flere punkter som står ubesvart eller ikke er besvart tilfredsstillende, gis ansvarlig foretak en frist for å skaffe etterspurt dokumentasjon. Fristen fremgår av første side i vedleggsdelen av rapporten og her orienteres det også kort om gangen videre i tilsynet. Videre opplyses det om hvor og hvordan dokumentasjonen skal sendes.

De neste sidene i vedlegget inneholder de feltene som dokumenterer tilsynets funn og som inneholder spørsmål og kommentarer fra tilsynet. Hvert punkt består av et nummereringsfelt, en plassholder for foto, et notatfelt, samt to alternativknapper - Tilfredsstillende besvart, ja eller nei.

Om å legge inn bilder

Det finnes to måter å legge bilder inn i rapporten på. Enten henter man opp bilder fra bildearkivet eller så bruker man app’ens egen kamerafunksjon.

1. Trykk på fotofeltet i rapporten

2. Velg "Use Camera" for å ta et bilde med iPaden (eller velg "Pick Image" for å velge et bilde man allerede har i bildearkivet)

3. Ta bilde, og trykk "Use" nederst til høyre

4. Bildet legger seg inn i rapporten

Det er mulig å legge data fra mange tilsyn inn i én rapport. Det kan likevel være hensiktsmessig å opprette en ny rapport for hvert tilsyn. Da risikerer man ikke å miste data fra tidligere tilsyn. En ny rapport lages enkelt ved å "klone" en eksisterende rapport. Da får man frem en ny, tom mal klar til bruk.

For å klone en rapport, går man til FormConnects startside (om man er inne i en rapport, trykk Records -> Forms).

Trykk og hold på den rapporten man vil klone og velg "clone" i den menyen som kommer opp.

Trykk og hold på den nye rapporten og velg "rename" for å gi den et passende navn.

For mer utfyllende informasjon om bruk av FormConnect, gå inn på utviklerens hjemmeside www.formconnections.com. Her finnes blogg med tips og triks, FAQ, eksempler, skjermbilder og ikke minst opplæringsvideoer. Man kan også følge produsenten på Facebook eller Twitter for å holde seg oppdatert.

Ut på tilsyn!

Uansett hvilken form eller metode en bruker for tilsyn, slipper man ikke unna forarbeidene. Tegninger, vedtak og annen dokumentasjon fra byggesaken bør være med ut. Alt nødvendig materiale får plass på iPad'en.

Overføre dokumenter fra PC til iPad

Dersom iPaden ikke er en del av det kommunale nettverket og man ikke er linket direkte opp mot sak-/ arkivsystemet, må man benytte andre metoder for å kopiere nødvendige filer over på paden. Her kommer DropBox inn i bildet.

Før tilsynet kopierer man over de nødvendige tilsynsdokumentene til DropBox-mappen i Windows Utforsker. Det kan være hensiktsmessig å lage undermapper i DropBox-mappen, f.eks én mappe pr. tilsynssak, pr. adresse e.l. Dette gjør det lettere å finne frem de rette dokumenter raskt ute i felten. Når man så er ute på tilsyn og åpner DropBox på iPad'en, vil man finne igjen de samme filene der i den samme mappen som de ble overført til på pc'en.

Det skjer altså en mellomlagring på nettet og man får pr. i dag inntil 2GB gratis lagringsplass på DropBox. Større lagringsplass kan kjøpes, men normalt vil dette ikke være nødvendig. Når tilsynet er avsluttet og rapporten er sendt ut, har DropBox "gjort jobben sin" slik at filene der kan slettes.

DropBox er brukernavn- og passordbeskyttet og regnes for å være en sikker løsning. Gjør uansett alltid en vurdering fra sak til sak av om tegninger eller dokumenter man skal ha med ut på tilsyn er egnet for oppbevaring i DropBox.

Åpne dokumentene ute i felten

For å åpne pdf-dokumentene på iPaden er det nødvendig å ha en pdf-leser installert. Her finnes det et utall av varianter, bl.a. Adobe Reader. Denne er gratis og vil fungere utmerket i mange tilfeller. Har man imidlertid behov for blant annet å kunne slette tomme (ubrukte) sider i tilsynsrapporten før den sendes ut, kan ikke Adobe Reader gjøre det.

PDF Expert er en app som muliggjør forholdsvis avansert redigering av pdf'er. Man kan legge til, flytte, rotere og slette sider, fylle ut pdf-skjema, gjøre notater, markere tekst og tegne på dokumentene, og den synkroniserer mot DropBox. Det siste er svært praktisk. I stedet for å åpne filene via DropBox, og så "åpne i..." pdf-leser, åpnes dokumentene direkte i PDF Expert. PDF Expert vil, etter synkronisering mot DropBox, ha den samme mappestrukturen som DropBox (og som Windows Utforsker på pc'en)

Når man har åpnet eksempelvis en branntegning i PDF Expert, er det lett å gjøre notater og anmerkninger på tegningen. Dette blir automatisk bevart til man selv velger å slette det. Så tar man et "snapshot" av skjermen, og legger inn som et bilde i rapporten.

1. Velg tegne-/skriveverktøy på verktøylinjen

2. Velg ønsket verktøy, f.eks. penn

3. Velg farge, størrelse, gjennomsiktighet

4. Tegn/ skriv på skjermen med fingeren

5. Ta bilde av skjermen (trykk hjem-knappen og av/på-knappen på iPaden samtidig i et halvt sekund. Et "blitsblink" indikerer at man har tatt et bilde som legger seg i bildearkivet)

6. I rapporten trykker man på fotofeltet, og henter opp bildet fra arkivet

På samme måte kan man markere tekster i rapporter, eller skrive egne notater i dokumenter og på tegninger og legge bilder av dette inn i rapporten. Når rapporten senere sendes ut i pdf-format fra FormConnect, vil teksten være fullt lesbar når en zoom'er inn på bildet.

Les mer opp PDF Experts funksjoner på Readdle.com

Ferdigstillelse og utsending av rapporten

Når man er klar for å sende rapporten ut til mottakerne, trykker man på Del-knappen i FormConnect (1).

I den boksen som nå kommer opp (2), er den gjeldende rapporten allerede haket av for eksportering. Dersom man har data fra flere tilsyn i samme rapport, er det imidlertid mulig å merke flere rapporter eller alle (All Records). Man kan også sende en blank mal (Form Only). Velg ønsket rapport og trykk Export

Nå får man opp valget mellom ulike filformat (3). FMC- formatet velges når man skal sende en tom mal via epost til f.eks. en annen iPad med FormConnect. CSV brukes for å eksportere skjemaets data til Excel.

PDF kan velges når en skal sende ut den ferdige tilsynsrapporten. Som det fremgår av menyen er det fullt mulig å sende rapporten direkte fra FormConnect (velg PDF og deretter Email). Dersom man i tilsynsrapporten ikke har benyttet alle vedleggssidene (malen bør ta høyde for mange funn), er det ryddig å slette de siste, tomme sidene først.

Dersom man har data fra flere tilsyn i samme rapportmal, bør sletting av tomme, ubrukte sider gjøres i PDF'en og IKKE i FormConnect. Ellers vil man slette de samme sidene i alle de andre rapportene man har liggende fra tidligere.

For å kunne slette sider i PDF'en, benyttes PDF Expert. Man velger derfor "Open In..." og deretter PDF Expert i listen over foreslåtte app'er (4).

Pdf-rapporten åpnes nå i PDF Expert (5), og her trykker man på ikonet for miniatyrbildevisning av rapportens sider.

På neste bilde (6) trykker man "Edit" oppe til høyre, for deretter å markere (trykke på) de sidene man vil slette. Trykk "Delete", bekreft slettingen og trykk deretter "Done" og "Close".

Tilbake i den endelige PDF-rapporten som nå er fremme i PDF Expert, trykkes det på Dele-ikonet (7).

Velg "Send by E-mail" og deretter "Flattened Copy" (sistnevnte for å sikre at man sender en ikke-redigerbar PDF).

E-postvinduet kommer opp (8), med rapporten vedlagt og klar for utsending. Skriv en egnet tekst, fyll inn aktuelle mottakere, og trykk "Send".

Ferdig!

På denne måte kan alt papirarbeid og rapportskriving ferdigstilles mens man er ute på stedlig tilsyn. Tilsynsrapporten vil ligge ligge på eposten til ansvarlig fortak før man selv han kommet tilbake til kontoret.

Etter tilsynet

Etter at tilsynsrapporten er sendt, har iPaden i utgangspunktet gjort jobben sin. Det bør derfor være greit å slette dokumentene fra PDF-Expert og DropBox, slik at plass kan frigjøres. Det er plassbegrensninger både på iPaden og hos DropBox (om en ikke har kjøpt seg større plass).

Det er som nevnt mulig å eksportere tilsynsdataene fra FormConnect til Excel. Slik kan det være mulig å lage seg en statistikk over gjennomførte tilsyn. Det gås ikke nærmere inn på fremgangsmåten her. Det henvises i stedet til informasjon om dette på FormConnects hjemmesider.r