5. Når tilsynet avdekker avvik

Bygningsmyndighetene bør i tilsynssaker forsøke å få i stand et godt samarbeid med foretakene, slik at avvik kan utbedres uten bruk av sanksjonsmidlene i pbl. kapittel 32.

Reaksjoner er i denne sammenheng alle virkemidler som kan iverksettes ved regelbrudd og som har til hensikt å lukke et avvik eller rette en ulovlighet, det vil si brudd på reglene gitt i, eller i medhold av, plan- og bygningsloven. 

Reaksjoner omfatter ikke bare sanksjonsbestemmelsene i pbl. kapittel 32, men alle former for reaksjoner etter plan- og bygningsloven.

Reaksjoner i plan- og bygningslovgivningen kan inndeles i tre hovedgrupper

1. sanksjoner etter pbl. kapittel 32 som iverksettes for å rette feil/avvik/ulovligheter
2. reaksjoner som gjelder foretakets ansvarsrett (advarsel, tilbaketrekking)
3. uavhengig kontroll i medhold av pbl. § 24-1, jf. SAK10 § 14-3

Reaksjoner må alltid vurderes i forhold til hverandre. Grunnprinsippet er at sanksjoner ikke skal ramme på en urimelig eller uforholdsmessig måte (proporsjonalitetsprinsippet), jf. pbl. § 32-10.

Sanksjoner etter pbl. kapittel 32 vil i praksis oftest komme til anvendelse i ettersom avvik i søknadsfasen stort sett 

• vil resultere i avslag på søknaden.
• utførelses- og prosjekteringsfasen 

Det er imidlertid ingenting prinsipielt i veien for å bruke både tilbaketrekking og sanksjoner etter pbl. kapittel 32 i søknadsfasen dersom søknaden er svært mangelfull. Det vanligste vil likevel være å gi avslag eller gi anledning til å komplettere søknaden.

Rapportering av foretak til Direktoratet for byggkvalitet etter pbl. § 22-4 anses ikke som en sanksjon. Slik rapportering er imidlertid en forutsetning for at ansvarsrettssystemet skal fungere etter sin hensikt.

Kommunen kan avstå fra å forfølge overtredelser av mindre betydning, jf. § 32-1, andre ledd. Beslutning om dette er ikke et enkeltvedtak som kan påklages. En beslutning om å avstå fra forfølgelse innebærer ikke at det ulovlig utførte tiltaket blir lovlig. Bestemmelsen bør anvendes med varsomhet. 

Kommunens rolle som tilsynsmyndighet

Avvik

Et avvik er manglende samsvar mellom regelverkets krav og det utførte arbeid (eller produkt). I mange tilfeller er det relativt enkelt å kunne konstatere avvik fra for eksempel byggteknisk forskrift. I andre tilfeller kan det oppstå tvil om det foreligger et avvik eller ikke. Dette gjelder erfaringsmessig særlig ved tolkning av funksjonskrav i byggteknisk forskrift der ytelsesnivåer kan være beskrevet i veiledningen. Nivåene kan også være beskrevet som ”bør”-nivåer, hvilket ikke gir noen fast regel. Det kan tidvis også være tolkningsrom i andre regler enn funksjonskrav, som kan gi grunn for faglig uenighet om hvordan de skal eller kan oppfylles. Det er viktig å konstatere hva den faglige uenigheten går ut på, og det skjer i hovedsak ved kommunens krav til dokumentasjon.

Ulovlighetsoppfølging

Ulovlighetsoppfølging vil kunne være aktuelt når tilsynet avdekker klare avvik. En del av oppfølgingen ligger også i grenselandet mellom ulovlighetsoppfølging og saksbehandling. Dette gjelder særlig tilbaketrekking av ansvar og tildeling av ny ansvarsrett, kommunens krav om uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3, og nektelse av tillatelse, for eksempel. midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest. Ulovlighetsoppfølging skiller seg fra tilsyn ved at man da har konstatert (med sikkerhet) at det foreligger et avvik, og da oppstår det en plikt til å følge dette opp. Der det er uomtvistelig at det foreligger et avvik, står kommunen likevel relativt fritt i sin oppfølging, og kan bruke både pålegg, tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og tilbaketrekking av ansvarsrett for å få avviket rettet. Kommunen må imidlertid påse at virkemidlene er rettet inn mot den som har begått ulovligheten, og at det er rimelig forhold mellom ulovligheten og virkemidlet.

Faglig uenighet

Av og til kan foretakene det blir ført tilsyn med være uenig i kommunens syn på om et tiltak oppfyller krav i regelverket. Dette gjelder særlig ved oppfyllelse av funksjonskrav. Kommunen har ingen plikt til å ta stilling til en slik uenighet ved å fastsette for eksempel en bestemt tolkning av funksjonskravene, eller avgjøre om en løsning er god nok til å tilfredsstille kravene. Ansvaret for oppfyllelse av kravene ligger hos de ansvarlige foretakene, dvs. ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende. Ansvarlig søker skal påse at det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon, men har ikke ansvar for innholdet i dokumentasjonen, herunder at kravene er oppfylt.

Kommunens rolle

Kommunen kan be om ytterligere dokumentasjon i kraft av sin tilsynsrolle. Den kan også treffe vedtak om å kreve uavhengig kontroll. Dersom det allerede er utført en uavhengig kontroll som underbygger uenigheten mellom kommunen og ansvarlig prosjekterende eller ansvarlig utførende, kan kommunen eventuelt trekke tilbake kontrollansvaret dersom den mener dokumentasjonen av kontrollen ikke er god nok, og kreve ny uavhengig kontroll.

Kontrollforetaket vil imidlertid være ansvarsfritt dersom det påpeker at det foreligger uenighet som ikke lar seg løse uten at et uavhengig organ kommer inn. Dette kan for eksempel være en domstol, Direktoratet for byggkvalitet, voldgiftsorgan, forskningsinstitusjon mv.

Kommunen bør i utgangspunktet begrense seg til å kreve dokumentasjon. Det er nødvendig å konstatere hva den faglige uenigheten går ut på, og det vil kommunen kunne finne ut ved å kreve nødvendig dokumentasjon. I mange tilfeller dreier uenigheten seg om den valgte løsning er dokumentert eller ikke, og det er foretakene som har ansvar for å fremlegge tilstrekkelig dokumentasjon for at løsningen oppfyller kravene i byggteknisk forskrift, eventuelt ved analyse. Dersom foretaket ikke fremlegger slik dokumentasjon, bør kommunen bruke sanksjonsmidler.

Kommunen bør imidlertid være varsom med å gå for langt inn i diskusjonen om en bestemt løsning tilfredsstiller et funksjonskrav i regelverket. Det er ikke noe klart svar på hvor langt kommunen vil eller kan gå i dette spørsmålet. Dette vil avhenge av hvor stor usikkerheten er, hvor viktige og eventuelt farlige konsekvensene kan være, hvilken kompetanse kommunen selv har i spørsmålet og så videre. Kommunen har anledning til å engasjere sakkyndig bistand for å forsterke sin kompetanse, men den faglige bistanden har ikke noe selvstendig ansvar.

Kommunen må i alle fall være oppmerksom på at den kan komme til selv å ta på seg ansvaret for at løsningen tilfredsstiller regelverket jo lenger den går i selv å være konkret i valg av løsning. Hvis den går lenger i å avgjøre spørsmålet, kan den risikere å komme i ansvar, dvs. bli erstatningsansvarlig dersom en domstol kommer til et annet resultat. Det skal riktignok ganske mye til for at kommunen kommer i erstatningsansvar. Rettspraksis viser at terskelen for å ilegge kommunene erstatningsansvar hittil har vært svært høy.

Kommunen kan altså påpeke at en løsning ikke er dokumentert å samsvare med regelverket, for eksempel der kommunen mener at en utilstrekkelig analyse eller dokumentasjon er lagt til grunn. Dersom kommunen senere skulle oppleve at en mer utførlig dokumentasjon forsvarer opprinnelig prosjektert løsning, har selvsagt kommunen anledning til å gå inn i dokumentasjonen for å undersøke om bl.a. anerkjente kriterier er lagt til grunn, i kraft av sin tilsynsrolle.

Det er altså ingenting i veien for at kommunen trenger dypere inn i spørsmålet, dersom den føler seg trygg på det faglige innholdet selv om det er omstridt. Kommunen må imidlertid, som nevnt, være klar over hvilket ansvar den kan risikere å påta seg. I slike tilfeller kan det være naturlig å gi et direkte pålegg om stans eller retting, på bakgrunn av at den har definert forholdet som et ”forhold i strid med bestemmelser gitt i, eller i medhold av, denne loven” (pbl. § 32-2), dvs. som tilfredsstiller lovens hjemmelskrav for å kunne gi pålegg. Pålegget kan påklages, og må i så fall avgjøres av Statsforvalteren, eventuelt av domstolene.

Tilbaketrekking av ansvarsrett vil ikke nødvendigvis være et hensiktsmessig virkemiddel der det kan konstateres at det foreligger begrunnet faglig uenighet. Kommunen bør være varsom med å bruke tilbaketrekking av ansvarsrett og midlertidig brukstillatelse, eventuelt også pålegg om opphør av bruk, som reaksjon dersom det er uenighet eller usikkerhet om grad av avvik. Dette vil også kunne generere betydelige krav om erstatning for kommunen. Ved stor usikkerhet er det også naturlig å være forsiktig med å ilegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr.

Midlertidig brukstillatelse bør først og fremst innvilges der det er gjenstående mangler som ikke er omtvistet, og som skal rettes innen en frist. Ved uenighet kan det være hensiktsmessig å avvise søknad om midlertidig brukstillatelse inntil spørsmålet er løst. Dersom spørsmålet ikke har betydning for helse, miljø eller sikkerhet, kan midlertidig brukstillatelse likevel være aktuelt, med den forutsetning at spørsmålet må avklares (og eventuelt rettes) før det kan gis ferdigattest.

Ved tilsyn etter at midlertidig bruks- eller ferdigattest er gitt, og det viser seg at denne er gitt på feil grunnlag, kan tillatelsen trekkes tilbake. Slike avgjørelser er enkeltvedtak som kan påklages, og konsekvensene for kommunen kan bli relativt store dersom det viser seg at tilbaketrekkingen har skjedd på feil grunnlag. Det er derfor viktig at kommunen iverksetter tilsyn så tidlig som mulig i byggesaken.

De ulike reaksjonsformene

Den enkelte kommune bør utarbeide rutiner for saksgangen ved bruk av reaksjoner. Rutinene må være i overensstemmelse med reglene i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven.

Under ser vi nærmere på de mest praktiske reaksjonsformer og når de kan og bør benyttes.

Advarsel

Det følger av pbl. § 23-3 fjerde ledd at kommunen har adgang til å gi advarsel.
 
Advarsel er den mildeste form for reaksjon mot regelbrudd. Gjennom en advarsel gir kommunen uttrykk for at det er avdekket avvik i forhold til gjeldende regelverk. En advarsel bør føre til at foretaket gjør en gjennomgang av egne kvalitetssikringsrutiner for å hindre gjentakelse, jf. SAK10 § 10-1.

Advarsel kan bare gis ved mindre alvorlige overtredelser, dvs. avvik som ikke har hatt skadelige eller uheldige konsekvenser for tiltaket. Bortsett fra kravet om mindre alvorlighetsgrad, står kommunen fritt til å vurdere hvilke situasjoner som er egnet for denne type reaksjon. Gjentatte advarsler vil kunne gi grunnlag for tilbaketrekking av ansvarsretten og sentral godkjenning dersom advarslene samlet sett representerer vesentlig mislighold av plan- og bygningsloven.

Advarsel er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og kan ikke påklages. Advarsel skal rapporteres til Direktoratet for byggkvalitet.

Tilbaketrekking av ansvarsrett

Med hjemmel i pbl. § 22-4, første ledd kan kommunen trekke tilbake ansvarsretten. Tilbaketrekking av ansvarsrett innebærer at foretaket må trekke seg fra den pågående byggesaken. Tilbaketrekkingen vil også kunne få konsekvenser for andre fremtidige og pågående saker, der kommunen åpner tilsyn.

Plan- og bygningsloven § 22-4 gir adgang til å trekke tilbake ansvarsretten i følgende tilfeller:

• ved alvorlige overtredelser av bestemmelser eller tillatelser
• foretaket oppfyller ikke de krav som må stilles til pålitelighet og dugelighet

Kommunen har etter SAK10 § 6-9 også anledning til å trekke tilbake ansvarsretten når ett av følgende vilkår er oppfylt:

• foretaket har i vesentlig grad unnlatt å ivareta sin funksjon som søker, prosjekterende, utførende eller kontrollerende i tiltaket
• foretaket har unnlatt å følge pålegg fra kommunen
• foretaket ikke lenger er kvalifisert for oppgaven

Tilbaketrekking av ansvarsrett vil være mest aktuelt i de tilfeller hvor kommunen tviler på at andre sanksjonsformer vil føre frem. Foretaket kan ha opptrådt på en slik måte i byggeprosjektet at kommunen ikke har tiltro til foretakets kompetanse eller vilje til å etterleve regelverket og rette opp regelbrudd. I slike tilfeller er det mest hensiktsmessig å trekke ansvarsretten slik at et nytt foretak kan overta oppgavene.

Dersom en ansvarsrett er trukket tilbake, må pågående byggearbeider som foretaket hadde ansvar for, stanses inntil nytt ansvarlig foretak er på plass. Tilbaketrekking av ansvarsrett som ansvarlig søker innebærer at samtlige arbeider må stanses inntil ny ansvarlig søker har erklært ansvar. Dette følger av ansvarlig søkers funksjon som bindeledd mellom de ansvarlige foretak, tiltakshaver og kommunen.

Ved bytte av foretak skal det lages oversikt over oppgaver som allerede er gjennomført, slik at det går klart frem hva de respektive foretak er ansvarlige for, jf. SAK10 § 12-6. Dette vil særlig være viktig for det foretaket som overtar ansvarsretten. Er skjæringspunktet for ansvarsrettene ikke klart definert, kan det lett bli tvist om ansvaret for nye feil som avdekkes.

Tilbaketrekking av ansvarsrett skal forhåndsvarsles med frist for uttalelse, jf. SAK10 § 6-9, jf. forvaltingsloven § 16. På bakgrunn av eventuelle uttalelser til varselet vurderer kommunen om vedtaket skal treffes. Et vedtak om tilbaketrekking kan påklages til Statsforvalteren Klagen følger saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven §§ 28 flg. 

Vedtak om tilbaketrekking av ansvarsrett skal rapporteres til Direktoratet for byggkvalitet, jf. pbl. § 23-3 femte ledd. Se kapitlet Rapportering til den sentrale godkjenningsordningen.

Krav om uavhengig kontroll

Kommunen skal vurdere behov for uavhengig kontroll for hvert tiltak før tillatelse gis. jf. pbl. § 21-4 tredje ledd, jf. kapittel 24. Obligatoriske krav om uavhengig kontroll følger av SAK10 § 14-2. Kommunen kan også kreve uavhengig kontroll etter en konkret vurdering, jf. SAK10 § 14-3. Dette vil være aktuelt når det på grunnlag av planbestemmelser, forhåndskonferanse, søknadsbehandling eller ved tilsyn anses å foreligge forhold som gjør kontroll nødvendig for å sikre kvalitet i det ferdige tiltaket.

Tilstrekkelig anvendelse av uavhengig kontroll vil kunne bidra til å redusere byggfeil og dermed behovet for å ilegge sanksjoneretter pbl. kapittel 32.
Uavhengig kontroll bør i utgangspunktet alltid benyttes hvor kommunen
har negativ erfaring med ansvarlige foretak. Kommunen kan også kreve uavhengig kontroll innenfor områder hvor det erfaringsmessig avdekkes mange feil eller innenfor fagområder hvor feil medfører store konsekvenser for helse, miljø og sikkerhet.

Hvor det avdekkes vesentlig svikt i prosjektet etter at tillatelse er gitt, kan kommunen gi pålegg om stans av tiltaket inntil forholdet er brakt i orden, jf. pbl. § 32-4. Kommunen kan i denne forbindelse kreve uavhengig kontroll, jf. pbl. § 24-1 og SAK10 § 14-3.

Kommunens avgjørelse om uavhengig kontroll etter at tillatelse er gitt må treffes som enkeltvedtak, jf. SAK § 14-3. Vedtaket skal forhåndsvarsles, jf. forvaltningsloven § 16, begrunnes (fvl. §§ 24 og 25), og kan påklages (fvl. §§ 28 flg).
Tiltakshaver er adressat for vedtaket, siden tiltakshaver er ansvarlig for at det iverksettes kontroll, der dette kreves, jf. SAK10 § 12-1 tredje ledd. 

Dersom kommunen krever uavhengig kontroll, må tiltakshaver finne et kvalifisert foretak som kan utføre oppgaven. Tiltakshaver er ansvarlig for å bekoste utgiftene i denne forbindelse.
 
Dersom et uavhengig kontrollforetak svikter skal ansvarsretten trekkes tilbake, jf. pbl. § 22-4 og SAK 10 § 6-9. Deretter må tiltakshaver få inn et nytt, uavhengig ansvarlig foretak til å påta seg kontrollen.

Pålegg

Plan- og bygningsloven § 32-3 om pålegg om retting og stans omfatter enhver overtredelse av plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler og materielle bestemmelser.

Materielle bestemmelser er bestemmelser gitt i, eller i medhold av, plan- og bygningsloven som regulerer hva som er tillatt og hvilke krav som gjelder, for eksempel tillatelser, planbestemmelser, krav til helse, miljø og sikkerhet i TEK17. 

Saksbehandlingsregler er gitt i plan- og bygningsloven og SAK10, men kan også finnes i regulerings- og bebyggelsesplaner, for eksempel rekkefølgebestemmelser.

Det følger av pbl. § 32-3 at plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg. Bestemmelsen må ses i sammenheng med kommunens tilsynsplikt i pbl. § 25-1 og plikt til å forfølge ulovligheter etter pbl. § 32-1. Kommunen skal som hovedregel forfølge ulovlige forhold med mindre overtredelsen er av mindre betydning, jf. § 32-1, annet ledd.

Pålegget kan ikke omfatte mer enn faktisk retting av det ulovlige forholdet, og kan ikke gå lenger enn til å gjenopprette den lovlige tilstanden på eiendommen.

Det gjelder ingen foreldelsesfrist for adgangen til å gi pålegg etter § 32-3. Et ulovlig oppført byggetiltak eller ulovlig bruk blir aldri lovlig, uansett hvor lenge det blir stående eller hvor lenge bruken pågår.
 
Bestemmelsen i § 32-3 rammer forhold som er til vesentlig ulempe for eller vanskeliggjør gjennomføringen av plan.

Det objektivt konstaterbare – avvik mellom det som er tillatt og den faktiske situasjon – er tilstrekkelig til å treffe vedtak etter § 32-3. Det stilles ikke krav om skyld. Pålegg kan derfor også gis til den som i god tro har oppført et tiltak.

Pålegg gitt i medhold av § 32-3 er et enkeltvedtak og saksbehandlingen skal følge forvaltningslovens regler om habilitet, forhåndsvarsel, begrunnelse, klagefrist og klagebehandling. Saksbehandlingsfeil kan føre til opphevelse av vedtaket (jf. fvl. § 41), eller at vedtaket anses ugyldig (jf. fvl. § 35, første ledd, bokstav c).

Stansing av ulovlige arbeider

Pålegg om stans eller om opphør av bruk gis når det er behov for umiddelbar eller rask stansing av ulovlige arbeider eller ulovlig bruk, jf. pbl. § 32-4.

Slike pålegg vil være aktuelt hvor det avdekkes at et søknadspliktig tiltak er igangsatt eller bygning tatt i bruk uten nødvendig tillatelse. Pålegg om stans i arbeidene forhindrer at byggeprosessen gjennomføres før søknad om tillatelse er behandlet.

Pålegg om stans må begrenses til de deler av tiltaket som er ulovlige. Øvrige arbeider vil ikke være omfattet av stoppordren. Ofte vil imidlertid tiltaket anses som en helhet, slik at stans på ett område innebærer full stans. Kommunen må foreta en konkret vurdering i den enkelte sak.

Som hovedregel skal det gis forhåndsvarsel i samsvar med fvl. § 16, med frist for uttalelse. I faretilfellene, der det foreligger en grov eller alvorlig overtredelse eller der det av andre grunner er behov for rask stans, kan forhåndsvarsling unnlates, se pbl. § 32-4. Stansingspålegg kan gis muntlig, men må da umiddelbart gjentas skriftlig.

For å sikre at pålegg om stans overholdes, kan kommunen ilegge tvangsmulkt etter pbl. § 32-5 ved fristoversittelse. Stansingspålegg er et enkeltvedtak som kan påklages i medhold av fvl. §§ 28 flg.

Opphør av ulovlig bruk

Typiske tilfeller for vedtak om opphør av bruk er ulovlig bruksendring av fritidsbolig, naust eller lignende, til helårsbolig eller bruksendring av kjeller/ loft til bolig (hybel).

Vedtaket etter § 32-3 formuleres som et pålegg om opphør av ulovlig bruk innen en nærmere fastsatt frist. For ulovlige bruksendringer kan pålegget anses etterkommet når parten (tiltakshaver, eier, foretak eller lignende) dokumenterer at bruken har opphørt. Dokumentasjonen kan være for eksempel flyttemelding eller utskrift av folkeregisteret.

Riving og fjerning av ulovlige tiltak 

Pbl. § 32-3 gir hjemmel til å kreve riving av ulovlige byggetiltak og bygningsdeler, fjerning av ulovlige oppfyllinger, tilbakeføring av terreng og så videre.

Kostnadene ved riving eller fjerning faller i utgangspunktet utenfor rimelighetsvurderingen som kommunen skal foreta etter pbl. § 32-10. Noe annet kunne ha gitt grobunn for spekulasjoner i oppføring av ulovlige tiltak, for deretter å anføre økonomiske forhold som grunnlag for å slippe riving/opphør. Før vedtak etter § 32-3 treffes, vil det ofte ha vært en behandling av søknad om etterfølgende godkjennelse. I en slik prosess vil det, på samme måte som ved forutgående søknader, bli vurdert om det er grunnlag for å gi tillatelse til tiltaket.

Ved pålegg om fjerning eller tilbakeføring av terrenginngrep blir det fra søkers/tiltakshavers side ofte anført at terrenget vil bli påført skader dersom det ulovlige tiltaket fjernes. Det skal svært mye til før en slik anførsel kan føre frem. Kommunens holdning bør være at retting skal gjennomføres. Skader/sår i terrenget eller liknende vil i mange tilfeller være eksempler på følgene av ulovlig bygging/arbeid.

Fastsettelse av frist

Det skal settes en rimelig frist for oppfyllelse av pålegg, jf. § 32-3, annet ledd. Fristen fastsettes ut fra en avveining mellom hensynet til rask retting og hensynet til hvor tidkrevende og komplisert retting vil være. Innebærer ulovligheten fare for helse, miljø og sikkerhet, bør fristen for retting være kort. Det samme gjelder ved ulovligheter i strandsonen, LNF- områder eller andre alvorlige overtredelser.

Fristens lengde skal begrunnes. At det er gitt en frist for oppfyllelse er en forutsetning for å kunne utferdige forelegg etter pbl. § 32-6 og tvangsmulkt etter pbl. § 32-5 (se nedenfor).

Adgang til direkte tvangsgjennomføring

Plan- og bygningsloven § 32-4 gir adgang til direkte tvangsgjennomføring av pålegg om stans av ulovlige byggearbeider og pålegg om opphør av ulovlig bruk (for eksempel utkastelse fra ulovlig oppført bolig). Bygningsmyndighetene kan på egen hånd eller med hjelp av politiet gjennomføre pålegget. Dette kan være aktuelt hvor det haster med gjennomføring av hensyn til helse, miljø eller sikkerhet.

Bestemmelsen åpner ikke for direkte tvangsgjennomføring av pålegg om fjerning eller retting. Her må man gå veien om forelegg og tvangsfullbyrdelse (pbl. §§ 32-6 og 32-7).

Pbl. § 32-7, annet ledd gir adgang til direkte fullbyrding av pålegg dersom det ulovlige forhold medfører fare for dem som oppholder seg i bygningen eller andre. Ved oversittelse av rettingsfrist i slike faretilfeller, kan kommunen la retting gjennomføre uten at forelegg er utferdiget eller dom avsagt. Pålegget kan fullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14.

Adressat for sanksjoner

Det følger av plan- og bygningsloven § 32-3 at sanksjoner kan rettes mot «den ansvarlige», det vil si den som er ansvarlig for at det ulovlige forhold har oppstått. Bestemmelsen favner vidt og gir blant annet adgang til å rette pålegg mot tiltakshaver, ansvarlige foretak innenfor de enkelte funksjoner eller eventuelt den som står for ulovlig bruk. Også underentreprenører kan bli ansvarlige etter § 32-3, selv om ansvar for oppfyllelse av pålegg i utgangspunktet ligger på ansvarlig foretak, jf. SAK10 § 12-6, tredje ledd, tredje punktum.

Pålegg kan også rettes mot personer og ikke nødvendigvis bare foretak.

For ansvarlige foretak vil utgangspunktet for reaksjoner være den ansvarsfordeling som fremgår av ansvarsretten. Privatrettslige avtaler mellom partene med annen ansvarsfordeling er ikke bindende for plan- og bygningsmyndighetene, men kan eventuelt brukes som tolkningsmoment ved uklarheter.

Råder det uklarheter om ansvarsforholdene, vil kommunen alltid kunne rette sanksjoner mot tiltakshaver. Dette kan være aktuelt hvor det er usikkert om feilen har oppstått i prosjekteringen eller i utførelse, ved tvil om grensesnittet mellom to ansvarlige foretak eller der foretak har gått konkurs eller opphørt.

Det er ikke et krav at foretak, tiltakshaver eller andre er å bebreide. Pålegg etter pbl. § 32-3 kan utferdiges på objektivt grunnlag, dvs. uten skyld eller uaktsomhet.

Oppdages ulovligheter etter at ferdigattest er gitt, kan kommunen gi pålegg om retting og utbedring innen fem år etter at ferdigattest er gitt dersom den oppdager vesentlige forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, jf. pbl. § 23-3, annet ledd, annet punktum.

Det vil også kunne være grunnlag for omgjøring av ferdigattesten etter fvl. § 35, første ledd, bokstav c og pålegg direkte til ansvarlige foretak etter pbl. § 32-3. Omgjøring av ferdigattest innebærer at ansvarlige foretak kan følges opp i ettertid og være adressat for sanksjoner i samsvar med hensikten bak ansvarsrettsreglene.

Sanksjoner i tilknytning til eksisterende tiltak

Pålegg i forbindelse med ulovlige forhold som har oppstått senere, kan rettes til eier, leietaker eller andre rettighetshavere.

Hvor det avdekkes lovstridige forhold som er oppstått etter at det er gitt ferdigattest, vil pålegg oftest måtte rettes mot tiltakets rettighetshaver.
 
Bygningsmyndighetene må forholde seg til den som har det privatrettslige herredømmet. Dette vil vanligvis være eier. Eier er til enhver tid ansvarlig for at tiltaket er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen.

Pålegg om opphør av ulovlig bruk må rettes mot bruker av tiltaket, eksempelvis leier. Eier er også ansvarlig som utleier og kan ilegges overtredelsesgebyr etter pbl. § 32-8 eller straffes etter pbl. § 32-9 for å la noen bruke tiltaket.

Pålegg om å rette ulovlige forhold som har oppstått som følge av forsømt vedlikehold, skal rettes til eier, jf. pbl § 31-7.  Det fremgår av pbl § 31-1 at eier har et selvstendig ansvar for å holde byggverk og installasjoner i forsvarlig stand, slik at det ikke oppstår vesentlig ulempe for eller fare for skade på personer, eiendom eller miljø.

Pålegg om rydding, jf. plikten etter pbl. § 28-5 til å holde ubebygd areal av eiendom i ryddig og ordentlig stand, rettes også mot eier.

Ved overdragelse går ikke plikten etter et pålegg over på ny eier med mindre det er tinglyst på eiendommen. Eier kan ikke frasi seg en slik forpliktelse ved å overdra eiendommen. Begrenset disposisjonsrett kan imidlertid vanskeliggjøre tvangsfullbyrdelse av pålegg i slike tilfeller. Ny eier av tiltaket vil imidlertid kunne pålegges retting av tidligere utførte arbeider gjennom nye vedtak om pålegg.

Forelegg og tvangsmulkt

Forelegg etter pbl. § 32-6 og tvangsmulkt etter pbl. § 32-5 er ikke straff, men forvaltningsmessige sanksjoner som iverksettes for å sikre rettidig oppfyllelse av pålegg gitt i medhold av § 32-3 eller en av spesialbestemmelsene. Forelegg og tvangsmulkt retter seg mot en eventuell fremtidig situasjon, en eventuell fristoversittelse, og kan avverges ved å oppfylle pålegget innen fristen. Den følgende fremstilling gir en kort innføring i anvendelsen av pbl. § 32-6 og § 32-5. Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-3/01 kapittel 2.3 (tvangsmulkt), 2.4 (forelegg) og 2.5 (tvangsfullbyrdelse) inneholder inngående drøftelser av reglenes innhold, saksbehandlingsregler, spørsmål om innkreving tvangsmulkt og virkninger av klage m/utsatt iverksettelse. 

Forelegg

Manglende etterlevelse av pålegg kan følges opp med forelegg etter pbl. § 32-6. Fordelen med forelegg er at kommunen slipper å ta ut søksmål ved domstol for å få dom for at pålegget kan fullbyrdes.

For at et forelegg skal kunne utferdiges, må det være truffet vedtak om pålegg om retting etter § 32-3 og fristen for oppfyllelse av rettingspålegget må være oversittet. Det må dessuten være opplyst enten i rettingspålegget, eller i særskilt forhåndsvarsel at oversittelse av rettingsfrist vil kunne følges opp med forelegg som vil få virkning som rettskraftig dom. Har det gått mer enn 6 måneder siden rettingspålegget med varsel eller særskilt forhåndsvarsel ble gitt, må det gis nytt varsel om forelegg.

Forelegget skal inneholde en ny frist for oppfyllelse av pålegget, og skal inneholde opplysning om konsekvensene dersom denne oversittes. Hvilke opplysninger som skal gis i forelegget er nærmere beskrevet i pbl. § 32-6.

Forelegg er ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Det skal ikke sendes adressaten, men forkynnes ved stevnevitne (politi/stevnevitnekontor). Den forelegget er rettet mot har en frist på 30 dager, regnet fra forkynnelsesdato, til å reise søksmål mot kommunen for å få forelegget prøvd ved domstol.

Kommunen kan kreve forhåndskjennelse hvor namsretten avgjør de sannsynlige utgifter som vil påløpe. En slik kjennelse gir grunnlag for å begjære utlegg, slik at kommunen får panterett før arbeidene settes i gang.
 
Forelegg etter pbl. § 32-6 må ikke forveksles med forelegg påtalemyndigheten utferdiger i medhold av straffeprosessloven.

Tvangsmulkt

Tvangsmulkt skal forhåndsvarsles, og kan ilegges i samme vedtak som rettingspålegget eller i eget vedtak senere. Tvangsmulkt ilegges som et engangsbeløp, en løpende mulkt eller en kombinasjon av engangsbeløp og løpende mulkt, jf. pbl. § 32-5. Tvangsmulktens form og størrelse fastsettes på grunnlag av en konkret vurdering i den enkelte sak.

Vedtak om tvangsmulkt skal begrunnes både når det gjelder hvorfor den ilegges og hvorfor beløpets størrelse er fastsatt slik det er gjort. Begrunnelsen skal reflektere de momentene som er nevnt i pbl. § 32-5. Desto mer alvorlig overtredelsen er desto større beløp bør fastsettes. Det skal ved utmålingen av tvangsmulkt tas særlig hensyn til graden av eventuell uaktsomhet, grovheten av bruddet og mulige fordeler av overtredelsen i motsetning til ved pålegg etter § 32-3 og selve ileggelsen av tvangsmulkt, som ikke stiller krav om skyld. Tvangsmulkten må settes så høyt at den oppfordrer til rettidig oppfyllelse av pålegget. På den annen side skal den ikke ramme urimelig hardt.

Hva som er uaktsomt og hva som er en grov overtredelse beror både på hvem som har utført tiltaket, tiltakets art og i hvilket område det er oppført. Ved tiltak som er klart søknadspliktige, for eksempel oppføring av enebolig, sprenging eller oppfylling av terreng, eller anleggelse av vei, skal det ikke mye til før det foreligger en bevisst og ikke uaktsom overtredelse. Ulovligheter i LNF-områder, hensynssoner eller i byggeforbudssoner vil lettere kunne anses som grove enn tilsvarende tiltak i for eksempel byggeområder. Grov overtredelse foreligger også der ulovligheten utgjør en fare for helse, miljø og sikkerhet, eller der det er bygget i strid med et avslag.
 
Et eksempel på hva som kan være en fordel ved en overtredelse, er der tiltakshaver oppfører en ulovlig brygge i begynnelsen av sommeren og spekulerer i lang saksbehandlingstid for ulovlighetsoppfølging, slik at bryggen blir liggende hele sommeren.

Har kommunen ønske om å etablere en viss praksis for størrelsen av tvangsmulkt ved ulike ulovlighetstyper, bør den være oppmerksom på at en skjematisk fastsettelse av tvangsmulkt lett kan få preg av straff.

I utgangspunktet er det ikke krav om forhåndsvarsling av beløpets størrelse eller formen for tvangsmulkt, men god forvaltningsskikk tilsier at dette bør gjøres. Når beløpets størrelse er forhåndsvarslet, kan det ikke settes høyere i vedtaket.

Ilegges tvangsmulkt i eget vedtak, må det inneholde ny rettingsfrist.

Vedtak om tvangsmulkt skal begrunnes både når den ilegges i samme vedtak som pålegget og når den ilegges i eget vedtak, jf. fvl. §§ 24 og 25.

Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som plan- og bygningsmyndighetene kan ilegge ved brudd på plan- og bygningslovgivningen. Gebyret tilfaller kommunen.

Overtredelsesgebyr ilegges den som er ansvarlig for overtredelsen. Dette vil være den som har påtatt seg en forpliktelse eller utført en oppgave i tiltaket, for eksempel tiltakshaver, innleid foretak eller andre. Overtredelsesgebyr kan ilegges flere ansvarlige i et tiltak.

Skyldkravet

Overtredelsesgebyr kan ilegges for forsettlige eller uaktsomme overtredelser. Tiltakshavere og profesjonelle aktører i byggesaker skal inneha kunnskap om regelverket og brudd på regelverket vil derfor i utgangspunktet være uaktsomt. En vurdering av uaktsomhet vil kunne være problematisk der det foreligger uklare regler som gamle planer, misvisende utsagn fra ansatte i kommunen eller lignende.

Hvilke overtredelser kan ilegges overtredelsesgebyr?

Hvilke forhold som kan medføre overtredelsesgebyr følger direkte av pbl. § 32-8. Gebyrenes størrelse er spesifisert i SAK10 § 16-1.

I utgangspunktet kan det ilegges overtredelsesgebyr for alle forhold som er i strid med loven. Det vil i praksis likevel være en øvre grense mot straffbare forhold. De mest alvorlige overtredelser skal behandles som straffesaker. Strafferammen i slike saker er høyere og det vil ofte være ønskelig med etterforskning og vurdering fra påtalemyndighetens side.

Størrelse på gebyrene

Rammene for gebyrlegging av foretak går fra kr. 10.000 til kr. 200.000 avhengig av alvorlighetsgrad, jf. SAK10 § 16-1.

Privatpersoner kan ilegges overtredelsesgebyr inntil halvparten av de angitte beløpsgrenser i SAK10 § 16-1. Med privatpersoner menes aktører i byggesaken som ikke er registrert som eget foretak. Bestemmelsen gjelder også der overtredelsesgebyr ilegges en ansatt i et foretak.

Ved særlig alvorlige overtredelser kan foretak og privatpersoner ilegges høyere overtredelsesgebyr enn det som fremgår av SAK10 § 16-1, første ledd.

Samme handling kan innebære flere overtredelser, og gebyrene legges da sammen.

Det samlede gebyret til én ansvarlig kan ikke bli større enn kr. 400 000 i ett tiltak, verken for én overtredelse eller flere sammenlagt.

Klageadgang

Ileggelse av overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak som kan påklages. Beslutningen om det skal ilegges overtredelsesgebyr ligger til kommunens frie skjønn og kan ikke overprøves.

En klage gir ikke automatisk utsatt iverksetting av gebyret, men utsatt iverksetting kan gis etter begjæring, jf. forvaltningsloven § 42.

Omgjøring av vedtak etter forvaltningsloven

Dersom et vedtak er gitt på uriktig grunnlag, kan det være ugyldig. Det vil blant annet være tilfellet der ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse er utstedt på bakgrunn av uriktige samsvars- eller kontrollerklæringer. Ugyldige vedtak kan omgjøres av bygningsmyndighetene av eget tiltak i medhold av fvl. § 35 første ledd, bokstav c. Omgjøring etter fvl. § 35, første ledd, bokstav c er et enkeltvedtak som kan påklages.

Dersom ferdigattesten trekkes tilbake, vil byggesaken gjenåpnes og ny søknad om ferdigattest må sendes inn når forholdene er rettet.

Straff

Overtredelser som er vesentlige og forsettlige eller grovt uaktsomme kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år, pbl. § 32-9.

Straff etter pbl. § 32-9 kan bare ilegges av påtalemyndighet eller domstol.

Overtredelsesgebyr kan ikke ilegges der straff er ilagt ved bot eller dom, eller der straffesak er avgjort med frifinnelse for samme forhold.

Overtredelse av bestemmelsen i § 32-9 er forseelse som medfører bøte- eller fengselsstraff. Både fysiske personer og foretak kan anmeldes og straffes.

I motsetning til for eksempel bedrageri og underslag kreves det ikke påtalebegjæring fra kommunen ved politianmeldelser etter plan- og bygningsloven.

Det er intet mål å politianmelde flest mulig overtredelser, men anmeldelse bør skje ved grove/alvorlige (eksempelvis ulovlig oppføring av byggverk i strandsonen) og/eller gjentatte overtredelser. 

Det understrekes at anmeldelse bør inngis der det etter kommunens syn er grunnlag for det. Det er opp til påtalemyndigheten, og i siste instans domstolene, å avgjøre hvorvidt de objektive og subjektive vilkår for å ilegge straff er oppfylt.

Anmeldelse kan også brukes der det er bygget ulovlig, men gitt tillatelse i ettertid og man ønsker å forfølge den formelt ulovlige byggingen. Kommunen bør ikke trekke anmeldelsen selv om det innsendes søknad om etterfølgende godkjennelse som innvilges, eller rettingspålegg oppfylles.

Etterfølgende retting påvirker ikke straffbarheten, men kan eventuelt få betydning for botens størrelse.

Straffbare overtredelser foreldes etter to år. Foreldelsesfristen løper fra den dag det straffbare forhold er opphørt. Ved ulovlig bruk/bruksendringer, begynner fristen å løpe fra det tidspunkt bruken har opphørt. Selv om ulovligheten er strafferettslig foreldet, kan sanksjoner ilegges etter pbl. kapittel 32.

Nærmere om varsel og vedtak 

Plan- og bygningsloven § 32-2 åpner eksplisitt for felles varsel og vedtak om retting/riving og tvangsmulkt/ forelegg. Fordelen med felles behandling er at både pålegg og tvangsmidler behandles i en klagerunde.

Forhåndsvarsel kan unnlates der det ikke er praktisk mulig, for eksempel hvor det haster, og forsinkelse vil kunne få meget uheldige følger, jf. pbl. § 32-4 og fvl. § 16. I praksis innebærer dette at pålegget gis direkte, dvs. uten forhåndsvarsel, men med en frist for oppfølging.

Etter forvaltningsloven § 17 stilles det krav om at saken må være så godt opplyst som mulig før vedtak kan treffes. Etter forhåndsvarslingen må kommunen vurdere om saken er tilstrekkelig opplyst eller om det er behov for ytterligere undersøkelser eller innhenting av flere opplysninger.

Vedtaket

Når uttalelsesfristen til forhåndsvarselet er ute, vurderer kommunen om det varslede vedtak fortsatt skal treffes. Ved utforming av vedtaket tas det eventuelt hensyn til uttalelsen, alternativt må vedtaket nevne hvorfor uttalelsen ikke tillegges vekt. Dersom saken er tilstrekkelig opplyst, kan vedtak treffes selv om det ikke er avgitt uttalelse til forhåndsvarselet.

Vedtaket må presisere hva som skal rettes/stanses og hvilken bestemmelse som er overtrådt. Utover dette skal det ikke angis fremgangsmåte eller løsninger.

Vedtaket skal også inneholde:

• frist for oppfyllelse av pålegget. Fristens lengde fastsettes på bakgrunn av viktigheten av rask retting, hvor omfattende rettingstiltak som må utføres. Fristen skal være rimelig ut fra sakens alvor og rettingens omfang
• begrunnelse. Begrunnelsen skal vise til reglene vedtaket bygger på, de faktiske forhold og eventuelle skjønnsmessige vurderinger, jf. fvl. §§ 24 og 25
• opplysning om at det ved fristoversittelse kan følges opp med pålegg om retting, pålegg om stans eller vedtak om tvangsmulkt
• opplysning om at det ved fristoversittelse kan følges opp med forelegg
• etter pbl. § 32-6 som kan få virkning som en rettskraftig dom eller eventuelt senere tvangsmulkt. (Manglende opplysning om dette medfører likevel ikke ugyldighet for pålegget)
• opplysning om klageadgang og klagefrist. Klageadgangen følger av fvl. § 28, første ledd, klagefristen følger av fvl. § 29, formkravene til klage følger av fvl. § 32

Der tvangsmulkt ilegges i samme vedtak som rettingspålegget, skal også tvangsmulkten begrunnes. Begrunnelsen skal formuleres slik at kriteriene i pbl. § 32-5 er ivaretatt.

Samordning av sanksjoner

Prinsippet om at en reaksjon må stå i rimelig forhold til overtredelsen er nedfelt i pbl. § 32-10. Det skal tas hensyn til andre sanksjoner som er ilagt.

Tilbaketrekking av ansvarsrett er ikke å anse som sanksjon. Tilbaketrekking skal derfor ikke samordnes mot overtredelsesgebyr eller straffereaksjoner.

En rekke forhold bør etter sin art etterforskes av politiet. Dette gjelder særlig der overtredelsen har medført personskade eller fare for dette.

Tilsvarende gjelder ved brudd på flere andre lover, der særlig kulturminneloven er aktuell i plan- og byggesaker. I slike tilfeller skal påtalemyndigheten varsles. Dersom den ønsker å følge opp saken, bør kommunen legge den til side. Hvis påtalemyndigheten velger å ikke forfølge saken videre, for eksempel fordi den ikke er så alvorlig at straffealternativet i pbl. § 32-9 kommer til anvendelse, kan kommunen vurdere om det skal ilegges overtredelsesgebyr.
 

Til toppen

Gå til 6. Rapportering til den sentrale godkjenningsordningen