Tilsyn

Del 1 Gjennomføring av tilsyn

Innledning

Gjennom tilsyn skal bygningsmyndighetene påse at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen. Bygningsmyndighetene står fritt til å velge omfang og fremgangsmåte for tilsynet.

Kommunens tilsynsplikt omfatter søknadspliktige tiltak med og uten krav om ansvarsrett, tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlig igangsatte tiltak, herunder ulovlige bruksendringer. Det kan også føres tilsyn med styring av underleverandører (underrådgivere eller underentreprenører).

Plikten til å føre tilsyn er avgrenset til konkrete byggetiltak. Kommunen kan ikke føre tilsyn med et foretak på generelt grunnlag uten at foretaket er involvert i et konkret tiltak. Generell oppfølging av foretak med henblikk på oppfyllelse av vilkårene for godkjenning er forbeholdt Direktoratet for byggkvalitet og er begrenset til foretak med sentral godkjenning for ansvarsrett.

Bestemmelsene om ansvarsrett overlater et omfattende ansvar til aktørene i byggesaken. Ansvaret for oppfyllelse av det offentlige regelverket er lagt på de enkelte foretak med reell mulighet til å påse at feil ikke oppstår. Godkjenning for ansvarsrett er i stor grad basert på tillit ved at oppfyllelse av krav til foretakenes faglige kvalifikasjoner og styringssystem i utgangspunktet egenerklæres.

Det betydelige element av tillit i ansvarsrettssystemet forutsetter at kommunen gjennom praktisering av tilsyn påser at regelverket følges. Et effektivt tilsyn bidrar til hovedsiktemålet om kvalitativt gode byggverk i samsvar med krav nedfelt i plan- og bygningslovgivningen.

Kommunens tilsynsvirksomhet er begrenset til kommunens rolle som bygningsmyndighet. Kommunen skal gjennom tilsyn påse at regelverket følges. Plan- og bygningsloven skiller klart mellom kommunens tilsyn og uavhengig kontroll som skal forestås av foretak med ansvarsrett.

Tilsyn avgrenses også mot ulovlighetsoppfølging. Ved tilsyn avdekkes eventuelle ulovlige forhold. Ulovlighetsoppfølging vil kunne være aktuelt når tilsynet avdekker klare avvik.

Innledning

Kommunen skal som tilsynsorgan planlegge og organisere sitt tilsynsarbeid. Det skal utarbeides årlige strategier og mål for tilsynet og foretas en evaluering ved årets slutt.

Kommunens bygningsmyndighet er tilsynsorgan for saker etter plan- og bygningsloven. Tilsynsvirksomheten må planlegges og organiseres. Kommuner som ikke er i stand til eller ikke ønsker å utføre tilsyn i egen regi, kan formelt inngå i et interkommunalt samarbeid og overføre oppgaven til annen kommune eller mer uformelt samarbeide med andre kommuner. Kapittel 2.1. gir eksempler på ulike organisasjonsmodeller.

Myndigheten til å fatte avgjørelser med hjemmel i plan- og bygningsloven kan kun delegeres eller settes bort til interkommunalt samarbeid i tråd med kommuneloven. Pålegg og vedtak etter plan- og bygningslovgivningen kan bare fattes av kommunen som bygningsmyndighet eller vertskommunen der det foreligger formelt interkommunalt samarbeid. For øvrig vil ekstern aktør, sakkyndig bistand, annen interkommunal tilsynsenhet eller lignende etter gjennomført tilsyn bare kunne fungere som rådgiver og gi kommunen anbefalinger med hensyn til reaksjoner.

Settes tilsynet bort på uformelt grunnlag, må kommunen aktivt følge opp tilsynsenheten. Kommunen vil her ha det forvaltningsmessige ansvaret for at tilsynet blir gjennomført på en forsvarlig måte og innenfor lovens rammer.

Innledning

Kommunens tilsyn er ikke begrenset til tiltak som byggesaksbehandles i kommunen, men omfatter også tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlig igangsatte tiltak. Det er likevel et vilkår at tiltaket ligger innenfor tiltaksbegrepet slik det fremgår av pbl. § 20-1.

Kommunens tilsyn omfatter alle byggesaker, uavhengig av sakstype. Tilsyn omfatter også tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og tiltak som er igangsatt eller oppført ulovlig.

Kommunen kan foreta tilsyn innenfor alle fagområder i et tiltak, uavhengig av om det er krav om ansvarsrett eller tiltakshaver innehar alt ansvar.

Kommunen kan føre tilsyn med

  • tiltak som behandles etter reglene for søknad med krav om ansvarlige foretak, jf. pbl. § 20-1

  • tiltak som behandles etter reglene for søknad, men kan forestås av tiltakshaver, jf. pbl. § 20-2

  • tiltak som er unntatt fra saksbehandling, men hvor plan- og bygningslovgivningens krav gjelder,

    jf. pbl. § 20-3

  • ulovlig igangsatte eller oppførte tiltak som omfattes av plan- og bygningslovens regler

I det følgende vil tilsyn med søknadspliktige tiltak hvor det er gitt tillatelse og ansvarsrett behandles særskilt med henblikk på hver enkelt funksjon. Tilsyn med søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver, tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlige tiltak behandles i egne kapitler. Det samme gjelder tilsyn med moduler, byggevarer og andre produkter. Avslutningsvis behandles tilsyn med styringssystem.

Innledning

Et tilsyn er en undersøkelse som skal trekke konklusjoner på grunnlag av fakta. Aktuelle fremgangsmåter for tilsyn kan være dokumentasjonsgjennomgang, observasjoner av fysiske forhold eller personer eller intervju. Et enkelt tilsyn kan utføres med begrensede ressurser.

Det er opp til den enkelte kommune å velge fremgangsmåte tilpasset det enkelte tilsyn. Ressurs- og kompetansebehov vil avhenge av omfanget av tilsynet. Tilsyn behøver ikke være ressurskrevende. Dette kapitlet presenterer forskjellige fremgangsmåter som kommunen kan ta i bruk for å kartlegge fakta. Fremgangsmåtene for tilsyn er ikke uttømmende beskrevet.

Innledning

Hvor det ved tilsyn avdekkes forhold i strid med plan- og bygningsloven og foretaket ikke viser vilje til å rette opp forholdet, må kommunen vurdere å iverksette sanksjoner.

Et viktig aspekt ved tilsyn er kontakten mellom bygningsmyndigheter og de ansvarlige foretak. Det er i alles interesse at tiltak oppføres i overensstemmelse med regelverket. Konstruktiv dialog mellom aktører og kommune vil kunne bidra til dette. Bygningsmyndighetene bør i tilsynssaker forsøke å få i stand et godt samarbeid med foretakene, slik at avvik kan utbedres uten bruk av sanksjonsmidlene i pbl. kap. 32.

Hvor det ved tilsyn avdekkes forhold i strid med regelverket, må kommunen vurdere å følge opp med reaksjoner. Med reaksjoner menes i denne sammenheng alle virkemidler som kan iverksettes ved regelbrudd og som har til hensikt å lukke et avvik eller rette en ulovlighet, dvs. et forhold som strider mot det som er bestemt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Reaksjoner omfatter således ikke bare sanksjonsbestemmelsene i pbl. kap. 32, men alle former for reaksjoner etter plan- og bygningsloven.

Reaksjoner i plan- og bygningslovgivningen kan inndeles i tre hovedgrupper

  • sanksjoner etter pbl. kap. 32 som iverksettes for å rette feil/avvik/ulovligheter

  • reaksjoner som gjelder foretakets ansvarsrett (advarsel, tilbaketrekking)

  • uavhengig kontroll i medhold av pbl. § 24-1, jf. SAK10 § 14-3

Reaksjoner må alltid vurderes i forhold til hverandre. Grunnprinsippet er at sanksjoner ikke skal ramme regelbruddet på en urimelig eller uforholdsmessig måte (proporsjonalitetsprinsippet), jf. pbl. § 32-10.

Sanksjoner etter pbl. kap. 32 vil i praksis oftest komme til anvendelse i utførelses- og prosjekteringsfasen ettersom avvik i søknadsfasen stort sett vil resultere i avslag på søknaden.

Det er imidlertid ingenting prinsipielt i veien for å bruke både tilbaketrekking og sanksjoner etter pbl. kap. 32 i søknadsfasen dersom søknaden er svært mangelfull. Det vanligste vil likevel være å gi avslag eller gi anledning til å komplettere søknaden.

Ulike sanksjoner er nærmere beskrevet i Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-3/01 Reaksjoner mot ulovligheter etter plan- og bygningsloven (under revisjon).

Reaksjoner som bygningsmyndighetene kan iverksette

Disse sidestilles med pålegg etter pbl. § 32-3, og videreføres gjennom reglene i kap. 32.

Rapportering av foretak til Direktoratet for byggkvalitet etter pbl. § 22-4 anses ikke som en sanksjon. Slik rapportering er imidlertid en forutsetning for at ansvarsrettssystemet skal fungere etter sin hensikt.

Kommunen kan avstå fra å forfølge overtredelser av mindre betydning med sanksjoner, jf. § 32-1, annet ledd. Beslutning om dette er ikke et enkeltvedtak som kan påklages. En beslutning om å avstå fra forfølgelse innebærer ikke at det ulovlig utførte tiltaket blir lovlig. Bestemmelsen bør anvendes med varsomhet. I strandsonen, LNF-områder og andre typer byggeforbudssoner vil ulovlig oppførte tiltak sjelden eller aldri kunne anses å ha mindre betydning.

Innledning

Direktoratet for byggkvalitet følger opp sentralt godkjente foretak og vurderer om de oppfyller kravene til sentral godkjenning i henhold til SAK10 tredje del (Godkjenning og ansvar). Sentralt godkjente foretak følges opp enten særskilt eller samtidig med fornyelse av godkjenningen.

Kommunen skal rapportere vedtak om tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett og advarsler til Direktoratet for byggkvalitet, jf. pbl. § 22-4, siste ledd. Også andre forhold som kan få betydning for den sentrale godkjenningen, bør rapporteres. Det følger av SAK10 § 15-2 at kommunen skal utarbeide tilsynsrapport ved utført tilsyn. Der tilsynet medfører advarsel eller tilbaketrekking av ansvarsrett skal kopi av rapporten sendes Direktoratet for byggkvalitet.

Gjennom tilsynsrollen er kommunene nærmest til å få kunnskap om hvordan foretak fungerer i den enkelte byggesak og fange opp eventuelle uregelmessigheter.

Rapporter fra kommuner er et av de viktigste grunnlag for at Direktoratet for byggkvalitet effektivt skal kunne følge opp sentralt godkjente foretak og eventuelt foreta tilbaketrekking av sentral godkjenning. For at den sentrale godkjenningsordningen skal fungere etter sin hensikt, er den avhengig av at kommunene fører tilsyn og rapporterer inn overtredelser.

Rapporteringsplikten til Direktoratet for byggkvalitet vil også ha en positiv oppdragende og holdningsskapende virkning på byggenæringen.

Av hensyn til kommunenes oppfølging etter tilsyn er det samtidig viktig at Direktoratet for byggkvalitet gir tilbakemelding til kommunene om sin oppfølging av sentralt godkjente foretak.

Kommunenes innrapportering er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og kan ikke påklages.

Innledning

Kommunen skal føre tilsyn med at bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven overholdes. Tilsyn etter annet regelverk eller med privatrettslige forhold faller utenfor kommunens myndighetsområde. Kommunen som tilsynsorgan bør imidlertid være åpen for samarbeid med andre tilsynsmyndigheter.

 

Bygningsmyndighetene skal holde tilsynsvirksomheten innenfor rammen av det bygningsrettslige regelverket. Det er viktig at kommunen er kjent med grenseoppgangen mellom plan- og bygningsloven og annet regelverk hvor andre myndigheter fører tilsyn.

Samtidig må kommunen tilrettelegge for samarbeid med andre tilsynsmyndigheter. Felles for alle offentlige tilsyn er at de skal ivareta samfunnsmessige interesser. Samarbeid mellom myndigheter gir effektiv utnyttelse av kompetanse og ressurser. Ulike tilsyn kan ha fagkompetanse som utfyller hverandre til nytte for begge myndigheter. Samarbeid og bistand fra andre myndigheter til gjennomføring av tilsyn vil kunne tilføre verdifull fagkompetanse og tilsynserfaring, samt bidra til å lette gjennomføringen rent praktisk. Koordinering av tilsyn fra forskjellige tilsynsmyndigheter vil dessuten bli positivt mottatt av aktørene i BA-næringen.

Enkelte krav fra annet regelverk er direkte innarbeidet i plan- og bygningsloven, hovedsakelig veilovens bestemmelser om frisikt. I slike tilfeller faller dette inn under bygningsmyndighetenes tilsyn. Det samme kan til en viss grad gjelde vannforsyning etter egen forskrift (pbl. § 27-1) og krav til avløp etter forurensningsloven (pbl. § 27-2). Det er et tolkningsspørsmål hvilken myndighet som har tilsynsansvaret her, men det må kunne antas at ansvaret ligger på begge myndigheter i fellesskap.

Melding til bygningsmyndighetene

Finner andre myndigheter i sitt tilsyn eller på annen måte forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, skal de snarest melde dette til bygningsmyndighetene, jf. pbl. § 1-4, siste ledd. Bygningsmyndighetene skal da iverksette tilsyn.