Tilsyn

Gjennom tilsyn skal bygningsmyndighetene påse at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen. Bygningsmyndighetene står fritt til å velge omfang og fremgangsmåte for tilsynet.

Kommunens tilsynsplikt omfatter søknadspliktige tiltak med og uten krav om ansvarsrett, tiltak unntatt fra byggesaksbehandling og ulovlig igangsatte tiltak, herunder ulovlige bruksendringer. Det kan også føres tilsyn med styring av underleverandører (underrådgivere eller underentreprenører).

Plikten til å føre tilsyn er avgrenset til konkrete byggetiltak. Kommunen kan ikke føre tilsyn med et foretak på generelt grunnlag uten at foretaket er involvert i et konkret tiltak. Generell oppfølging av foretak med henblikk på oppfyllelse av vilkårene for godkjenning er forbeholdt Direktoratet for byggkvalitet og er begrenset til foretak med sentral godkjenning for ansvarsrett.

Bestemmelsene om ansvarsrett overlater et omfattende ansvar til aktørene i byggesaken. Ansvaret for oppfyllelse av det offentlige regelverket er lagt på de enkelte foretak med reell mulighet til å påse at feil ikke oppstår. Godkjenning for ansvarsrett er i stor grad basert på tillit ved at oppfyllelse av krav til foretakenes faglige kvalifikasjoner og styringssystem i utgangspunktet egenerklæres.

Det betydelige element av tillit i ansvarsrettssystemet forutsetter at kommunen gjennom praktisering av tilsyn påser at regelverket følges. Et effektivt tilsyn bidrar til hovedsiktemålet om kvalitativt gode byggverk i samsvar med krav nedfelt i plan- og bygningslovgivningen.

Kommunens tilsynsvirksomhet er begrenset til kommunens rolle som bygningsmyndighet. Kommunen skal gjennom tilsyn påse at regelverket følges. Plan- og bygningsloven skiller klart mellom kommunens tilsyn og uavhengig kontroll som skal forestås av foretak med ansvarsrett.

Tilsyn avgrenses også mot ulovlighetsoppfølging. Ved tilsyn avdekkes eventuelle ulovlige forhold. Ulovlighetsoppfølging vil kunne være aktuelt når tilsynet avdekker klare avvik.

Formålet med tilsyn er i første rekke å påse at tiltak i kommunen oppføres med god kvalitet i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Tilsyn har videre som formål å avdekke om aktørene i byggesaken gjennomfører sine oppgaver i henhold til den tildelte ansvarsretten. Tilsyn er en viktig forutsetning for at ansvarsrettssystemet skal virke etter sin hensikt. Tilsyn vil ha en forebyggende virkning på byggfeil og økte kostnader i pågående og nye byggetiltak. Hvor tilsynet avdekker svikt i rutiner, bør dette bidra til at det foretas en gjennomgang av foretakets styringssystem eller bruken av system med sikte på å gjøre forbedringer for å hindre gjentatte byggfeil.

Hvor det avdekkes feil tidlig i byggeprosessen, vil tilsynet dessuten virke ressursbesparende for prosjektet. Tilsyn i tidlig fase vil kunne forhindre at prosjekteringsfeil får ringvirkninger til andre deler av byggeprosjektet med de økonomiske konsekvenser dette innebærer.

Sett i en større sammenheng vil utstrakt tilsynsvirksomhet kunne bidra til å redusere de samfunnsmessige kostnadene som følger av byggfeil.

Regelmessige tilsyn vil også kunne bidra til økt seriøsitet i bransjen og øke tilliten til ansvarsrettssystemet. Det vil også kunne bidra til dialog mellom kommune og foretak.

Kommunen som bygningsmyndighet har to sentrale oppgaver, saksbehandling og tilsyn. Mens plan- og bygningslovgivningen setter en rekke krav til byggesaksbehandling, åpner regelverket for at kommunen selv vurderer hvordan tilsynet skal gjennomføres.

De undersøkelser som er nødvendig for å opplyse byggesaken tilstrekkelig til å fatte vedtak, omfattes av kommunens saksbehandling. Undersøkelser utover dette omfattes av kommunens tilsynsvirksomhet. Mens søknadsbehandling krever et minimum av dokumentasjon fra tiltakets side, kan kommunen som tilsynsmyndighet kreve den dokumentasjonen den ønsker.

Tilsyn

Kommunen er pålagt å føre tilsyn etter pbl. § 25-1, første ledd. Bestemmelsen er utformet som en generell norm og pålegger ikke kommunen å undersøke alle byggesaker med henblikk på å avdekke ulovligheter. Den gir heller ikke grunnlag for erstatningskrav dersom kommunen ikke oppdager eventuelle ulovligheter.

På noen områder er tilsynsplikten konkretisert. Dette er der kommunen allerede har gitt pålegg eller blir oppmerksom på ulovligheter som går ut over det rent bagatellmessige.

Kommunen skal i tillegg føre tilsyn etter SAK10 § 15-3 om tidsavgrensede krav til tilsyn. Dette gjelder avfallshåndtering og sluttdokumentasjon i perioden 2011 til og med 2012, deretter universell utforming og energieffektivitet i to år fra 1. januar 2013.

Utover den konkrete tilsynsplikten som følger etter pbl. § 25-1, avgjør kommunen selv i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Kommunen kan selv fastsette hva som er hensiktsmessig med hensyn til fremgangsmåte, organisering, ressursbruk og omfang.

Saksbehandling

Kommunens saksbehandling er regulert i SAK10 kap. 6. Kommunen skal påse at søknader er i samsvar med regelverket, at det er nabovarslet og at tiltaket blir gjennomført med relevante kvalifikasjoner. Det er satt krav til saksbehandlingsfrister og koordinering i forhold til andre myndigheter. Kommunen skal dessuten behandle ansvarsrettssøknader, herunder påse at alle deler av tiltaket er dekket med ansvar.

Søknader skal inneholde nødvendige opplysninger for kommunens saksbehandling, jf. pbl. § 21-2, første ledd og SAK10 § 5-4. Påvisning av mangelfull søknad med anmodning om dokumentasjon er en del av saksbehandlingen. Resultatet av søknadsbehandlingen kan imidlertid gi grunnlag for tilsyn, eksempelvis hvor det gjentatte ganger er avdekket mangelfulle søknader.

Som ledd i saksbehandlingen kan kommunen stille krav om uavhengig kontroll på bakgrunn av de vurderingstema som fremgår av SAK10 § 14-3. Dette er en del av saksbehandlingen. Det kan også underveis i prosjektet være aktuelt å kreve uavhengig kontroll på grunnlag av forhold som avdekkes gjennom tilsyn.

Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at regelbrudd kan avdekkes, jf. pbl. § 25-1, annet ledd. Bygningsmyndighetene står fritt i valg av fremgangsmåte ved utøvelav sin tilsynsvirksomhet. Hvordan tilsynet skal gjennomføres må tilpasses hvert enkelt tiltak og vurderes ut fra hensiktsmessighets- og effektivitetshensyn.

Tilsyn kan skje uanmeldt eller ved at det varsles på forhånd. Tilsyn kan for eksempel utøves i form av besiktigelse på byggeplass, stikkprøver av valgte løsninger i prosjekterings- eller utførelsesfasen, dokumentasjonsgjennomgang (for eksempel av prosjekteringsgrunnlag, sjekklister), intervju og/eller gjennomgang av hele eller deler av styringssystemet.

Mange kommuner vil være tjent med å legge seg på en ressursbesparende linje med uformelle besøk på byggeplass og lettere dokumentasjonsgjennomgang.

Kommunens tilsyn vil bare kunne avdekke brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Bygningsmyndighetene har ikke hjemmel til å føre tilsyn etter annet regelverk eller med privatrettslige forhold.

Dersom det under tilsyn blir avdekket brudd på annet regelverk, kan kommunen orientere den aktuelle sektormyndighet om forholdet. Dette følger av pbl. § 25-1 tredje ledd hvor det fremgår at kommunen blant annet kan samarbeide med andre instanser som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven. Nærmere oppfølging av forholdet ligger til sektormyndigheten.

Tilsvarende skal andre som utfører offentlig besiktigelse snarest melde fra til bygningsmyndighetene når det avdekkes forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, jf. pbl. § 1-4, siste ledd.

Tilsyn med tiltaket og de ansvarlige foretakene kan gjennomføres på alle stadier i byggesaken, jf. pbl. § 25-2, annet ledd. Kommunen kan også iverksette tilsyn inntil fem år etter at ferdigattest er gitt. Etter dette tidspunkt kan et eventuelt tilsyn iverksettes etter pbl. § 31-7 Tilsyn med eksisterende byggverk og arealer.

Hvor det avdekkes vesentlige forhold i strid med bestemmelser og tillatelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven, kan kommunen gi pålegg til ansvarlige foretak inntil fem år etter at ferdigattest er gitt, jf. pbl. § 23-3, annet ledd. Denne regelen korresponderer med SAK10 § 12-6, annet ledd som sier at ansvarlige foretak skal oppbevare dokumentasjon om tiltaket i 5 år etter ferdigattest.

Det kan videre føres tilsyn med byggetiltak hvor det ikke er søkt om nødvendig tillatelse.

Mange tilsyn gjennomføres på grunnlag av rapportering om antatt brudd på bygningslovgivningen. Tilsyn krever imidlertid ikke at det foreligger mistanke om ulovlige forhold. Kommunen kan iverksette vilkårlige tilsyn, tematilsyn eller velge å foreta tilsyn i form av stikkprøver med tiltak i spesielle områder m.m. Utøvelse av tilsyn er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og krever ikke begrunnelse.

De færreste kommuner har anledning til å følge opp samtlige byggetiltak gjennom tilsyn. Antall tilsyn må likevel være så omfattende at kommunen kan avdekke lovbrudd, samt skaffe seg oversikt over tilstanden på tiltak som oppføres i kommunen.

I kommuner med liten tilsynsvirksomhet bør det prioriteres tilsyn med tiltak hvor det foreligger mistanke om regelbrudd. Det følger av pbl. § 25-1, annet ledd, annet punktum at kommunen skal føre tilsyn der det er gitt pålegg og ved ulovligheter utover bagatellmessige forhold.

Behovet for tilsyn bør vurderes i hver enkelt byggesak. Allerede i forhåndskonferansen bør det informeres om kommunens mulighet for å føre tilsyn. Tilsyn kan varsles allerede på dette stadiet.

Finner kommunen at tilsyn vil være aktuelt, kan det også opplyses i tillatelsen. Ved totrinnsbehandling kan det opplyses allerede i vedtak om rammetillatelse.

Kommunen binder seg ikke til å avholde tilsyn selv om dette er nevnt i tillatelsen. Det er heller ingen forutsetning for tilsyn at det er nevnt tidlig i saken.

Gjennomføringsplanen gir en oversikt over gjennomføringen av tiltaket og vil være et godt utgangspunkt for planlegging av tilsyn.

Det kan være hensiktsmessig å avgrense tilsynet til klart definerte områder (for eksempel arkitektur, byggeteknikk, geoteknikk, brann eller eventuelt ansvarlig søkers rolle) fremfor å ta for seg hele eller større deler av et byggeprosjekt. Tilsyn med konkrete arbeidsoppgaver i et byggetiltak vil være mindre ressurs- og tidkrevende og enklere å gjennomføre.

Tilsyn med begrensede deler av et byggetiltak vil kunne gi en god indikasjon på hvordan ansvarlige foretak forestår arbeidsoppgavene innenfor den tildelte ansvarsretten.

Generelt om tilsyn:

• kommunens tilsynsplikt følger av pbl. § 25-1

• tilsyn skal føres i et slikt omfang at det kan avdekkes mulige brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven

• kommunen skal føre tilsyn hvor det er gitt pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold

• kommunen skal føre tilsyn i samsvar med tidsavgrensede krav

  • avfallshåndtering og sluttdokumentasjon (2011/2012)

  • universell utforming og energieffektivitet (2013/2014)

• plikten til å føre tilsyn er avgrenset til konkrete byggetiltak

• det er opp til kommunen å velge fremgangsmåte for tilsyn

• tilsyn kan gjennomføres på alle stadier i byggesaken og i 5 år etter at ferdigattest er gitt

• det kan også føres tilsyn med eksisterende byggverk etter pbl. § 31-7

• tilsyn kan iverksettes også hvor det ikke er søkt om nødvendig tillatelse