Tilsyn

Et tilsyn er en undersøkelse som skal trekke konklusjoner på grunnlag av fakta. Aktuelle fremgangsmåter for tilsyn kan være dokumentasjonsgjennomgang, observasjoner av fysiske forhold eller personer eller intervju. Et enkelt tilsyn kan utføres med begrensede ressurser.

Det er opp til den enkelte kommune å velge fremgangsmåte tilpasset det enkelte tilsyn. Ressurs- og kompetansebehov vil avhenge av omfanget av tilsynet. Tilsyn behøver ikke være ressurskrevende. Dette kapitlet presenterer forskjellige fremgangsmåter som kommunen kan ta i bruk for å kartlegge fakta. Fremgangsmåtene for tilsyn er ikke uttømmende beskrevet.

Omfanget av tilsynet vil variere fra den enkleste dokumentgjennomgåelse til en omfattende kvalitetsrevisjon. Uansett omfang av tilsynsprosessen, bør tilsynet omfatte følgende trinn:

Når kommunen beslutter iverksetting av tilsyn, kan dette varsles på forhånd. Det foreligger imidlertid ikke krav til forhåndsvarsling.

Ved forhåndsvarsel oppnås forutsigbarhet i tilsynsprosessen. Forhåndsvarsel bidrar til effektivitet ved at partene er forberedt og kan tilrettelegge for tilsynet. Kommunen vil på denne måten lettere få tilgang til sentrale personer i foretaket, tiltakets dokumentasjon og tilgang på byggeplassen.

Fra myndighetenes side innebærer varsel at tilsynet må planlegges både med hensyn til tema og gjennomføringsmåte tilpasset prosjektets fremdrift. I varselet bør en avgrense tema for tilsynet. Dette er viktig av hensyn til tidsplanen og for å begrense antall aktører, men også for å sikre at tilsynet kan gå tilstrekkelig i dybden.

Det er hensiktsmessig at det første tilsynsmøtet gjennomføres hos foretaket, enten på prosjekteringskontoret, entreprenørkontoret eller på byggeplassen.

Tilsyn kan også gjøres uanmeldt, særlig ved svært enkle tilsyn eller tematilsyn. Uanmeldt tilsyn kan imidlertid gi begrenset informasjon. Det kan vise seg vanskelig å få tilgang til relevant dokumentasjon og kontakt med aktuelle ressurspersoner hvis aktørene ikke er informert.

Uanmeldt tilsyn er egnet for å påvise om det bygges eller er foretatt innflytting uten tillatelse. Dette innebærer at uanmeldt tilsyn vil være bedre egnet i oppføringsfasen enn i prosjekteringsfasen.

Uanmeldt tilsyn kan også være aktuelt lenger ut i tilsynet, gjerne hvor foretaket etter det varslede første møtet er gjort oppmerksom på at det vil kunne bli foretatt uanmeldte tilsyn.

Kartlegging av fakta er selve kjernen i tilsynsprosessen og kan gjennomføres på flere måter. Kommunen beslutter selv hvilke metoder som skal benyttes, aktuelle tema for tilsynet, omfang, ressursbruk m.v.

Kommunen kan velge å gjennomføre tilsyn i en forenklet form eller la enkelt tilsyn være utgangspunktet for en mer inngående gjennomgang. Tilsyn i sin enkleste form vil være en kostnadseffektiv måte å synliggjøre kommunens tilsynsvirksomhet på.

Nedenfor beskrives aktuelle fremgangsmåter for kartlegging av fakta. De enkelte fremgangsmåter kan brukes i kombinasjon. Enkelt tilsyn kan foretas uavhengig av fremgangsmåter.

1.4.4.1. Enkelt tilsyn

I sin enkleste form kan tilsynet begrenses til å kartlegge fakta innen avgrensede deler av dokumentasjon og utførelse hvor det er lett å avdekke avvik, og hvor tilsynsmyndigheten dermed har forutsetninger for å vurdere lovmessigheten av valgte løsninger.

Enkelt tilsyn kan godt ta utgangspunkt i tematilsyn med fokus på et avgrenset fagområde. Et eksempel på et slikt område er tilgjengelighet og universell utforming. Her er det også i stor grad fastsatt målbare og dermed lett etterprøvbare ytelseskrav i TEK10.

Det kan eksempelvis gjennomføres enkelt tilsyn i form av dokumentgjennomgang, inspeksjon, intervju og enklere former for systemgjennomgang.

1.4.4.2. Dokumentgjennomgang

Formålet med gjennomgang av dokumentasjon er å påse at det i tilstrekkelig grad er verifisert at kravene i plan- og bygningslovgivningen er oppfylt i tiltaket. Dokumentgjennomgang kan iverksettes på et hvilket som helst tidspunkt.

Kravet til dokumentasjon vil variere etter fagområde og de valg som gjøres. Er kommunen i tvil om fremlagt dokumentasjon i tilstrekkelig grad viser oppfyllelse av relevante krav, kan kommunen be om ytterligere dokumentasjon.

Hvor dokumentasjonen krever grundigere redegjørelse, kan kommunen foreta besøk på byggeplass eller hos foretak med intervju av aktuelle personer.

For tilsyn med prosjektering av brannkonsept (brannsikkerhetsstrategi) er det utarbeidet en egen temaveiledning, HO-3/2007 Prosjektering – brannsikkerheitsstrategi. Rettleiing for tilsyn i byggjesaker. Her er det beskrevet tilsyn på to nivåer, hvor det enkleste nivået angir hvordan det kan sjekkes at dokumentasjonen inneholder vesentlige og nødvendige opplysninger.

1.4.4.3. Inspeksjon

En form for enklere tilsyn er besøk med inspeksjon og påvisning på byggeplass.

Dersom kommunen ønsker å foreta faglige stikkprøver av utførelsen for å påse at byggearbeidet er i samsvar med prosjekteringen, kan dette utføres som inspeksjon. Likeledes er inspeksjon på byggeplass velegnet for å påse at kvalitetssikring blir foretatt. Det er en forutsetning at arbeidene det skal føres tilsyn med, er tilgjengelige for inspeksjon.

Inspeksjon på byggeplass kan gjennomføres av saksbehandler alene. Det anbefales likevel at tilsynet gjennomføres av minimum to personer for å sikre at nødvendige observasjoner gjøres og registreres.

Avhengig av hva som avdekkes på byggeplassen, vil inspeksjonen gi tilsynsmyndighetene mulighet til å avtale besøk hos foretaket med sikte på tilsynsgjennomgang av dokumentasjonen i byggesaken.

1.4.4.4. Intervju

Intervju vil være en naturlig del av tilsyn på byggeplass og en mulig oppfølgingsmåte i forbindelse med andre tilsynsformer. Gjennom intervju vil kommunen kunne få innsikt i systembruk, praksis og dokumentasjon.

Intervju av personer i byggeprosjekter gir muligheter for å kartlegge hvordan samarbeidet fungerer hos enkeltbedrifter og i samspill mellom aktørene, for eksempel prosjekterende og utførende.

Intervju av personer bør utføres individuelt. Det bør plukkes ut personer som representerer et tverrsnitt av prosjektorganisasjonen. Ved tilsyn vil det være naturlig å intervjue linjeleder, leder for oppdraget og noen medarbeidere.

Ved tilsyn bør alle ansvarlige for respektive ansvarsretter intervjues, og eventuelt noen prosjektmedarbeidere, for eksempel de som utfører kvalitetssikring.

Tilsynsmøte kan gjennomføres dersom det er hensiktsmessig ut fra tilgjengelig tid og personer. Tilsynsmøte i form av gruppeintervju kan kartlegge hvordan samarbeid fungerer i prosjektet. Intervju kombineres normalt med fysisk verifikasjon i dokumenter, arkiver, styringssystemer m.m.

I tilsynsmøter er åpningsmøtet viktig for den forestående dialogen med foretakenes representanter. Det store flertallet av aktører har ikke tidligere erfaring med tilsyn. Det er derfor viktig å orientere om det overordnede formålet med tilsynet og om den praktiske gjennomføringen av tilsynet. Likeledes er det viktig å understreke at tilsynets formål er å bidra til bedre bygg.

Det finnes en rekke tekniske hjelpemidler og programvare som kan bidra til å effektivisere tilsyn, både under befaring, ved saksbehandling og rapportskriving. Flere kommuner har tatt i bruk nettbrett ved utøvelse av tilsyn. Dette har bidratt til redusert ressursbruk både ved for- og etterarbeid ved tilsyn. Se Vedlegg 3.3. for beskrivelse av hvordan man kan sette opp et nettbrett med nyttige hjelpemidler.

For å sikre en forutsigbar tilsynsprosess og etterprøvbare resultater fra tilsynet, kan kommunen velge å ta utgangspunkt i de prinsipper for revisjon som er nedfelt i Retningslinjer for revisjon av styringssystemer (ISO 19011:2011).

Tilsyn ved revisjon er egnet for å få innsikt i systemer, praksis og dokumentasjon. Den forutsetter imidlertid opplæring og oppbygging av erfaring gjennom kontinuerlig praksis. Et sentralt mål ved tilsynet vil være å klarlegge om styringssystemet er innarbeidet, fungerer effektivt og gir tilstrekkelig styring i forhold til de mål som skal oppnås.

Revisjonsprosessen deles vanligvis inn i forberedelse, gjennomføring og rapportering av tilsyn.

Kommunens tilsyn skal resultere i en tilsynsrapport. Dette gjelder uavhengig av tilsynsform. Det kan lages fellesrapport ved flere enkle tilsyn. Der kommunen fører enklere tilsyn, for eksempel ved å påse at plassering og utforming i et boligfelt er i overensstemmelse med tillatelsen, kan rapportene for flere tiltak slås sammen. De enkelte eiendommer må være identifisert. Fellesrapporter vil også være naturlig der kommunen fører tilsyn med særskilte forhold i en avgrenset periode etter SAK10 § 15-3. Tilsynsrapportens innhold skal være i samsvar med SAK10 § 15-2.

Tilsynsrapporten vil dekke kommunens behov for å nedtegne eller protokollere iakttakelser fra eventuelle befaringer.

Det er praktisk at rapporten har med en kortfattet beskrivelse av byggeprosjektet av hensyn til senere oppfølging av rapporten. Tilsynsrapporter skal underbygge avvik med fakta knyttet til brudd på konkrete bestemmelser i regelverket. Hvis det er observasjoner av forhold som har karakter av avvik, bør også tilsynet være i stand til å gi signal om hva som oppfattes som avvik samt hvilke krav avvik er vurdert på grunnlag av. Tilsynsrapport skal også skrives der kommunens tilsyn ikke har avdekket uregelmessigheter.

Tilsynsrapporter kan ta med anerkjennelse for godt arbeid når dette er på sin plass. Tilsynsrapporter skal ikke inneholde rådgivning.

Hvor tilsynsrapport skrives på bakgrunn av et tilsynsmøte, skal rapporten baseres på den enighet som er oppnådd under tilsynet. Tilsynsrapporten skal være et klart og objektiv resultat fra tilsynet slik at alle deltakere finner seg igjen med hensyn til emner og funn. Observasjoner skal være forankret i fakta som det er enighet om. Tilsynet bør derfor alltid legge frem sine funn og konklusjoner på slutten av et tilsynsmøte og invitere til kommentarer og motforestillinger. Hvis det etter dette fortsatt er uenighet, skal dette komme klart til uttrykk i tilsynsrapporten.

Faktadelen av tilsynsrapporten bør være omforent og kan med fordel være undertegnet av partene. Kommunens vurdering kan derfor være en særskilt del av rapporten.

Tilsynsrapporten skal sendes til berørte foretak, tiltakshaver og ansvarlig søker. Dersom tilsynsrapporten berører grunnlaget for sentral godkjenning for ansvarsrett, skal kopi av rapporten sendes til Direktoratet for byggkvalitet.

Tilsynsrapporter vil kunne bidra til interne endringsprosesser i foretak med sikte på å oppfylle krav som følger av plan- og bygningslovgivningen.

Etter gjennomføring av tilsyn med påfølgende rapportering til involverte foretak kan kommunen avslutte tilsynet, med mindre det er behov for at foretaket følger opp rapporten med pålagte forbedringer. Er foretaket gitt frist for tilbakemelding, må kommunen påse at fristen overholdes. Det er forøvrig viktig å arkivere tilbakemeldinger sammen med tilsynsrapporten for bruk ved senere tilsyn.

Oppfølging etter tilsyn vil kunne innebære advarsler eller iverksetting av sanksjoner etter pbl. kap. 32. Oppfølging etter tilsyn vil også kunne få konsekvenser for foretakets ansvarsrett.

I tilsynsarbeidet er det viktig at tilsynsmyndighetene selv har velfungerende systemer for å ta vare på status for løpende saker under oppfølging og dessuten et saksarkiv knyttet til de ansvarlige foretakene.

I kommunens tilsynsvirksomhet er det viktig å ta vare på historikken mellom de enkelte saker. Utfallet av tilsynet vil bidra til å bygge opp en oversikt over hvordan ansvarsretten og tilliten som er gitt foretak, forvaltes.

Systematisering av resultater etter tilsyn kan skje dels i kommunen og dels sentralt hos Direktoratet for byggkvalitet

Rapportering til Direktoratet for byggkvalitet er av stor betydning for den sentrale godkjenningsordningen. På denne måten tilegner ordningen seg verdifull kunnskap om foretak som er eller søker om å bli sentralt godkjent.

Likeledes er det av stor betydning for kommunen å få tilbakemelding om oppfølgingen i den sentrale godkjenningsordningen. Dette sammen med erfaringer og resultater fra kommunens egen tilsynsvirksomhet, bør systematiseres for å gi tilstrekkelig oversikt over foretak som opererer i kommunen. Kommunens tilsynsarkiv vil ha stor betydning ved tildeling av nye ansvarsretter.

Erfaring med foretak gjennom tilsyn har betydning når kommunen vurderer og fastsetter uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3 i forbindelse søknad om tiltak.