Utbygging i fareområder

11. Roller og ansvar

11.2. Kommunens oppgaver

Arealplaner

Det er i første rekke ved behandling av areal­planer at kommunen har ansvar for at kravene til sikkerhet mot fare som følge av naturforhold blir ivaretatt.

Kommunen har ansvar for at kommuneplanens arealdel utarbeides og rulleres. Utredninger i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplan ligger til kommunen. Kjent fare, områder der det er kjent markert risiko og potensielle fareområder som eksempelvis områder markert på aktsomhetskart, bør generelt fremgå av rettslig bindende planer. For områder der det planlegges ny utbygging skal kjent fare samt områder der det er kjent markert risiko og potensielle fareområder, avmerkes som farehensynssone, og det skal gis bestemmelser som ivaretar det hensynet sonen viser. Det kan f.eks. gis bestemmelser om byggeforbud, byggegrenser eller sikringstiltak, eller om mer nøyaktige utredninger på neste plannivå. Skredutsatte områder kan eksempelvis ikke avsettes som byggeområder.

På reguleringsplannivå skal faresoner alltid vises med hensynssone i plankartet, uavhengig av underliggende arealformål. Flomutsatte områder må ha bestemmelser om byggegrenser mot sjø eller vassdrag. Kommuneplanens arealdel kan sette plankrav, det vil si krav om at det må foreligge reguleringsplan før bygging kan finne sted. De hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner til kommuneplanens arealdel skal legges til grunn for utarbeidelse av reguleringsplan. Hensynssoner kan også vises i reguleringsplan selv om de ikke er vist i kommuneplan.

Ved private planforslag skal kommunen som planmyndighet påse at forslagsstiller har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) for planområdet. Utredning av naturfarer på reguleringsplannivå (områderegulering og detaljregulering) skal utrede reell fare. Utredningen skal identifisere og avgrense fareområdene i henhold til sikkerhetsklassene i byggteknisk forskrift (TEK10). Ansvaret for kartlegging og utredning av fare som følge av naturforhold ligger til forslagsstiller. Der kommunen selv utarbeider område- eller detaljregulering har kommunen ansvar for å kartlegge sikkerhet mot fare som følge av naturforhold og å innregulere og ta hensyn til fareområder. Område med fare, risiko eller sårbarhet skal avmerkes i plan som hensynssone, jf.  plan- og bygningsloven (pbl.) §§ 11-8 og 12-6.

Byggesak

Dersom fareområder eller områder med vesentlig ulempe ikke er tatt hensyn til eller fremgår av arealplan, kan kommunen i medhold av  pbl. § 28-1 treffe vedtak om avslag, vedtak med vilkår om særlige krav til byggegrunn/bebyggelse og uteareal eller vedtak om forbud mot bebyggelse. Alternativt kan det nedlegges midlertidig forbud mot tiltak etter pbl. § 13-1 for de aktuelle områdene. Dette utløser imidlertid reguleringsplikt.

Kommunens alternativer dersom fareområde ikke fremgår av arealplan

  • vedta midlertidig forbud mot tiltak, jf. pbl. § 13-1 (i påvente av ny plan)

  • nedlegge bygge- og deleforbud, jf. pbl. § 28-1 annet ledd (tidsubestemt)

  • stille særlige krav (sikringstiltak) til byggegrunn, bebyggelse mv., jf. pbl. § 28-1 annet ledd

  • gi avslag på byggesøknad, jf. pbl. § 28-1 første ledd

Der det ikke har inntruffet hendelser som endrer situasjonen etter at planen ble vedtatt og det ikke er kommet ny kunnskap om naturfarer som kommunen er kjent med, vil kommunens rolle i byggesaksbehandlingen være å påse at tiltaket er i samsvar med gjeldende plan.

Kommunen skal ta stilling til spørsmålet om sikkerhet mot fare som følge av naturforhold i søknadsbehand­lingen, og får på den måten også en anledning til å formidle opplysninger om fare som kommunen er kjent med og som eventuelt ikke er tatt hensyn til tidligere i saksforberedelsen.

I de tilfeller hvor det har inntruffet faktiske hendelser eller der det foreligger nye aktsomhetskart eller annen ny viten, må kommunen ta hensyn til dette i saksbehandlingen. Avhengig av forholdene må kommunen vurdere om det skal gis avslag, om det skal kreves dokumentasjon for ytterligere undersøkelser, eller om tiltakshaver skal gis anledning til å oppnå tilstrekkelig sikkerhet ved hjelp av kompenserende tiltak. Kommunen kan ikke gi tillatelse på vilkår av at det foreligger uttalelse fra f.eks. geoteknisk sakkyndig før deling eller igangsetting. Tillatelse på vilkår vil ikke innebære en avklaring av de sikkerhetshensyn som pbl. § 28-1 skal ivareta. 

Kommunen har plikt til å informere om naturfarer som er kjent, særlig der faren ikke frem­kommer av plangrunnlaget. Kommunen må formidle kjente opplysninger om grunn- og miljø­forhold til utbyggerne i saker der dette er relevant, jf. orvaltningslova (fvl.) §§ 11 og 17 om veiledningsplikt. Formidling av opplysninger om farer bør skje på et tidligst mulig tidspunkt i byggeprosessen, f.eks. i forhåndskonferansen. Kommunen bør dokumentere at opplysningene er formidlet i den enkelte sak. Det foreligger flere eksempler på at kommuner som har unnlatt å formidle kjente opplysninger er blitt kjent erstatningsansvarlige.

Der kommunen ikke har kjennskap til om en byggetomt er tilstrekkelig sikker, har kommunen ikke plikt til å utrede sikkerheten mot naturpåkjenninger nærmere ved behandling av byggesøknad. Dette er slått fast av Høyesterett i HR 2015-484. En kommune hadde gitt byggetillatelse til oppføring av hytter i et område som i ettertid viste seg å være utsatt for snøras. Utbygger mente kommunen hadde handlet uaktsomt ved å gi byggetillatelse uten å utrede rasfare. Kommunen ble frifunnet. Plikten til å utrede sikkerhet ligger på utbyggersiden.

Kommunen har i utgangspunktet ingen under­søkelsesplikt om tiltaket det søkes om er plassert trygt i forhold til naturfarer. En mistanke om manglende sikkerhet gir ikke hjemmel for avslag, men bør utløse krav om dokumentasjon for tilstrekkelig sikkerhet. I slike tilfeller vil det være nødvendig med faglige undersøkelser og denne undersøkelsesplikten ligger på utbyggersiden. Undersøkelser vil kunne være del av den prosjekterendes oppgaver. Der det ikke fremskaffes dokumentasjon vil pbl. 28-1 gi hjemmel for avslag, jf. også kapittel 2.6 Avslag i byggesak i denne rettleiinga..

Kommunen kan kreve uavhengig kontroll av denne delen av prosjekteringen, jf. byggesaksforskriften (SAK10) § 14-3. Dette kan også gjøres i saker der det etter pbl. § 20-4 ikke er krav om bruk av ansvarlige foretak, i byggesaker med selvbyggeransvar (SAK10 § 6-8) og for tiltak unntatt søknadsplikt jf. pbl. § 20-5.

Søknad

Søknadspliktige tiltak med ansvarlige foretak

I søknaden skal det gis opplysninger om tiltakets ytre rammer og bygningsspesifikasjon. I søknaden skal det opplyses om byggverket skal plasseres i fareområde.

Hvis utbygger og kommunen vurderer faresituasjonen likt, er det sannsynligvis tilstrekkelig sikkerhet mot for eksempel skred eller flom. Da er det i praksis ingen utfordring i forhold til oppgave- eller ansvarsfordelingen.

Der kommunen er usikker eller har mistanke om at det ikke foreligger tilstrekkelig sikkerhet mot natur- eller miljøforhold og søknaden ikke er vedlagt tilstrekkelig dokumentasjon, skal kommunen etterspørre dokumentasjon fra fagkyndig. Behandling av søknaden vil avvente til søknaden er fullstendig.

Der søknaden er vedlagt dokumentasjon fra fagkyndig som konkluderer med at tilstrekkelig sikkerhet foreligger eller kan oppnås ved kompenserende tiltak, skal kommunen normalt legge denne til grunn, med mindre det er forhold i dokumentasjonen eller fagkompetansen som tilsier noe annet. Dersom kommunen er i tvil eller uenig med konklusjonen i den fagkyndige rapporten, bør den kreve uavhengig kontroll.

Der kommunen vet om en konkret fare, som det ikke er tatt høyde for i søknaden, vil kommunen ha plikt til å si fra om denne. Resultatet av søknadsbehandlingen kan bli avslag, med angivelse av faren som begrunnelse. I de tilfellene der det ikke er åpenbart uforsvarlig å bygge, bør det opplyses om at det er anledning til å fremme søknaden på nytt hvis tilstrekkelig sikkerhet kan dokumenteres. Dette vil avhenge av de konkrete forholdene på den aktuelle tomta, hvor sannsynlig faren fremstår og hvilken fare eller risiko det gjelder, hva slags byggetiltak osv.

Dersom det i søknaden er krysset av for at byggverket skal plasseres i område utsatt for rasfare, eller flom, skal søknaden også inneholde dokumentasjon som viser at fare- eller ulempenivået likevel er akseptabelt. Hvis ikke foreligger det avslagsgrunn. Dersom søknaden ikke inneholder dokumentasjon, kan kommunen be om dokumentasjon for at tiltaket likevel er sikkert i forhold til farene.

I tilfeller der byggetomten i seg selv ikke oppfyller krav til sikkerhet og det er nødvendig å prosjektere kompenserende tiltak, skal kommunen påse at søknaden er vedlagt erklæringer om ansvarsrett. Der prosjektering av geoteknikk plasseres i tiltaksklasse 2 og 3 er det krav om obligatorisk uavhengig kontroll, jf SAK10 § 14-2. Uavhengig kontroll omfatter både kontroll av prosjektering og utførelse.

Søknadspliktige tiltak som forestås av tiltakshaver selv

I disse byggesakene er det ikke en profesjonell ansvarlig søker. Tiltakshaver, som normalt er uprofesjonell, har derfor ikke alltid kunnskap til å vurdere skredfare eller lignende. I disse sakene har derfor kommunen et særlig ansvar for ikke å la arbeider bli gjennomført i områder der kommunen kjenner til naturfare. I områder hvor det er klart at det ikke er mulig å prosjektere seg vekk fra en fare, må kommunen avslå byggesøknaden og gi beskjed om at tiltaket ikke kan gjennomføres. Der det er usikkerhet om farenivået eller der det antas å være mulig å prosjektere seg unna faren, bør kommunen informere om at tiltakshaver kan innhente fagkyndig bistand til å vurdere eventuelle sikringstiltak og at prosjektering mv vil være nødvendig for at tiltaket eventuelt skal kunne utføres.

Typiske tilfeller der det er behov for å innhente kompetanse til å utrede sikkerhet

  • hensynsoner

  • områder avmerket på aktsomhetskart

  • områder med kjent fare

  • områder med eldre arealplan

  • områder hvor det ikke foreligger arealplan

  • områder der beliggenhet, topografi, grunnforhold og lignende kan indikere risiko for skred, flom, stormflo, kvikkleire, mv


Tiltak som er unntatt søknadsplikt og saksbehandling

For tiltak som ikke krever søknad og saksbehandling har kommunen kun en generell tilsyns­rolle, jf.  pbl. § 25-1 og SAK10 kap 15. De materielle kravene til sikkerhet gjelder for unntakene i SAK10 § 4-1 og kravene til sikkerhet skal derfor være oppfylt.

Unntak fra saksbehandling for visse tiltak som behandles etter annet lovverk

Veier, tunneler, kraftledninger og andre tiltak som er unntatt søknadsplikt etter SAK10 § 4-3, skal ivaretas av vedkommende sektormyndighets regelverk. De materielle kravene til sikkerhet gjelder for disse tiltakene også.