Utbygging i fareområder

Krav til sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- og miljøforhold gjelder for alle tiltak som omfattes av byggesaksdelen i plan- og bygningslovgivningen. Kravene til sikkerhet følger av plan- og bygningsloven (pbl.) §§ 28-1 og 29-5 og byggteknisk forskrift (TEK10), særlig Kapittel 7 sikkerhet mot naturpåkjenninger. Kravene til sikkerhet gjelder for alle tiltak som omfattes av byggesaksbestemmelsene i loven, uavhengig av om de er underlagt krav om søknad eller er unntatt fra søknad og behandling.

Plan- og bygningslovgivningen skal sikre vern av liv og materielle verdier. Regelverket legger opp til at sikkerhet mot naturpåkjenninger skal vurderes og ivaretas i alle fasene i plan- og byggesaksprosessene. Utgangspunktet for vurderingene av sikkerhet i både arealplanlegging og byggesak er kravene til sikkerhet gitt i TEK10.

I tillegg til å gi hjemmel for krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger i TEK10, gir pbl. § 28-1 kommunen hjemmel for å fatte ulike vedtak i byggesak.

Denne veiledningen omhandler krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger ved plassering og utbygging. Den omtaler ikke laster som byggverk skal dimensjoneres for å tåle, som vind- og snølaster. Den omtaler heller ikke krav om sikkerhet mot menneskeskapt fare og ulempe, som forurensning, støy, søppelfyllinger, avfallsdeponier, lukt og liknende.

I dette kapitlet redegjøres det for

• hvilke stadier i plan- og byggesaksprosessene krav til sikkerhet skal vurderes

• utgangspunktet for kravene og hvilke tiltak sikkerhetskravene gjelder for

• hvilke vurderinger av sikkerhet som skal gjøres ved arealplanlegging, vedtak om byggeforbud, byggesak mv.

Avslutningsvis beskrives det hvilke sikkerhetskrav som gjelder for tiltak som også reguleres av andre lover.

Ulike naturfarer, samt roller og ansvar i byggesaksprosessene beskrives i egne kapitler.

Plan- og bygningslovgivningen har flere virkemidler for å sikre at det ikke bygges i områder som er utsatt for fare. Regelverket bidrar til at sikkerhet skal vurderes på flere stadier i plan- og byggesaksprosessene.

Figur 2.1. Plan- og byggesaksprosesser der krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger vurderes (trykk på krysset for å forstørre bildet).

Arealplanlegging

Krav til sikkerhet mot fare som følge av naturforhold skal først og fremst ivaretas i arealplanleggingen. Arealplanlegging som tar hensyn til flom- og skredfare er viktig for å forebygge tap og skader fra naturfarer. Ved utbygging i samsvar med nyere plan vil normalt kravene til sikkerheten mot naturfarer være ivaretatt.

God arealplanlegging skal bidra til å unngå fare og risiko som følge av flom og ras, og redusere trussel mot liv, helse og materielle verdier knyttet til klimaendringer. Det er særlig viktig å opprettholde samfunnsviktige funksjoner og infrastruktur.

Kommunene skal utarbeide kommuneplaner, og har ansvaret for at det utarbeides reguleringsplaner for bygge- og anleggstiltak.

I forbindelse med utarbeiding av arealplaner, skal det foretas en risiko- og sårbarhetsanalyse. I denne analysen skal blant annet risikoen for flomskader og rasfare vurderes. Informasjon om aktuelle farer må framgå av planen, for eksempel gjennom særskilte hensynssoner. For kommuneplaner og reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn skal det utarbeides en konsekvensutredning. Risiko- og sårbarhetsanalysen vil da inngå som en del av konsekvensutredningen.

Arealplaner skal hindre ny utbygging i områder som vurderes som flomutsatt eller utsatt for rasfare.

Der tidligere godkjente planer åpner for bygging i fare- eller rasområder, bør planene tas opp til revisjon. Kommunene kan om nødvendig omregulere byggeområder til annet formål, eller gi planbestemmelser for å begrense faren.

Mange arealplaner er av eldre dato og ikke oppdatert i henhold til ny kunnskap om fareområder. Andre områder omfattes ikke av arealplaner. Regelverket har derfor ulike bestemmelser som skal sikre at det ikke bygges i fareområder i tilfellene der dette ikke ivaretas i arealplanen.

Bygge- og deleforbud

Kommunen har anledning til å nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud i påvente av at et område undergis planlegging. Dette følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 13-1 Dette kan eksempelvis være aktuelt i områder der det er behov for å kartlegge og utrede eventuell fare.

Videre har kommunen anledning til å nedlegge byggeforbud etter pbl. § 28-1 annet ledd, for grunn som ikke er tilstrekkelig sikker. Byggeforbud etter denne bestemmelsen kan kommunen benytte for områder der de har faktisk kjennskap til at krav til sikkerhet ikke er oppfylt.

Byggesak

Byggesakprosessen skal også sikre at det ikke bygges i fareområder. Kommunen skal normalt avslå byggesøknader der det ikke foreligger tilstrekkelig sikkerhet. Dette følger av pbl. § 28-1 første ledd.

Ved byggesøknad og utbygging har utbyggersiden ansvaret for å kartlegge og utrede byggetomten og forholdet til naturpåkjenninger slik at tiltaket skal bli i samsvar med alle relevante krav. Krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger skal dokumenteres i søknaden om byggetillatelse. Ansvarlige foretak i byggesaken skal prosjektere tiltaket slik at det oppfyller kravene til sikkerhet. For prosjektering av geoteknikk i tiltaksklasse 2 og 3 er det krav om obligatorisk uavhengig kontroll.

Hvilke vurderinger av sikkerhet som skal gjøres i de ulike fasene i plan- og byggesaksprosessene utdypes i punktene 2.4 til 2.7. Sikkerhetsnivåene og hva sikkerhetskravene konkret innebærer for de ulike naturfarene utdypes i kapitlene 4 til 8.

Krav til sikkerhet mot natur- og miljøforhold gjelder for alle tiltak og er regulert flere steder i regelverket. Byggverk skal enten plasseres slik at de ikke utsettes for naturfarer eller dimensjoneres slik at de tåler de belastninger de kan bli utsatt for.

• Grunn kan bare bebygges dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Dette følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 28-1.

• Videre er det krav om at alle tiltak prosjekteres og utføres slik at det ferdige tiltaket oppfyller krav til sikkerhet, for å ivareta vern av liv og materielle verdier. Dette følger av pbl. § 29-5.

Pbl. § 28-1 er en bestemmelse som skal inngå i kommunens saksbehandling og vurderes ved søknad om tillatelse til tiltak. Bestemmelsen er først og fremst en avslagshjemmel.

Pbl. § 29-5 er en pliktregel for utbygger og stiller krav om tilstrekkelig sikkerhet ved utbygging.

Pbl. §§ 28-1 og 29-5 gir også hjemmel for forskrifter om krav til sikkerhetsnivå og tekniske krav til byggverk. Kravene til sikkerhet mot naturpåkjenninger er med hjemmel i §§ 28-1 og 29-5 ytterligere konkretisert i byggteknisk forskrift (TEK10). Kapittel 7 Sikkerhet mot naturpåkjenningerer særlig relevant.

TEK10 stiller krav om sikkerhet mot alle typer naturpåkjenninger. Kapittel 7. Sikkerhet mot naturpåkjenninger inneholder både et generelt krav om tilfredsstillende sikkerhet mot skade og vesentlig ulempe fra naturpåkjenning i § 7-1 og konkrete sikkerhetskrav for enkelte naturfarer som flom, stormflo og skred i §§ 7-2 til 7-4. Byggverk hvor konsekvensen av en flom eller et skred er særlig stor, skal ikke plasseres i flom- eller skredutsatt område, jf. §§ 7-2 første ledd og 7-3 første ledd. Kravene til sikkerhet er nærmere utdypet i kapitlene 4 til 8 i denne temaveiledningen.

Hvilke tiltak gjelder sikkerhetskravene for?

Pbl. § 20-1 angir virkeområdet til byggesaksbestemmelsene og byggtekniske krav. Virkeområdet omfatter alle bygninger, anlegg og konstruksjoner. Krav til sikkerhet gjelder derfor for alle bygninger, alle anlegg og alle konstruksjoner. Reglene gjelder for de fleste arbeider på slike tiltak, blant annet oppføring, tilbygging, påbygging, underbygging, vesentlig endring, plassering og riving. Rent vedlikehold omfattes derimot ikke.

De fleste tiltak er omfattet av søknadsplikt og kan ikke igangsettes før bygningsmyndighetene har gitt tillatelse, jf. pbl. § 20-2. Ansvaret for at tiltaket tilfredsstiller regelverket ligger hos tiltakshaversiden. Kommunen skal normalt avslå søknaden dersom krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger ikke er bekreftet oppfylt.

Krav til sikkerhet gjelder også tiltak som er unntatt søknadsplikten

Tiltak unntatt søknadsplikt følger av pbl. §§ 20-5 til 20-8 og byggesaksforskriften (SAK10), kapittel 4. Her er tiltakshaver alene fullt ut ansvarlig for at kravene til sikkerhet er oppfylt. Kommunen kan eventuelt gripe inn ved tilsyn, men kommunen har normalt ikke kjennskap til at det settes opp slike tiltak i og med at de ikke er søknadspliktige.

Tiltak som er unntatt fra søknadsplikt omfatter ulike typer tiltak. Visse tiltak er unntatt fordi de er små og har liten betydning for omgivelsene, mens andre tiltak er unntatt fordi de forutsettes å bli tilfredsstillende ivaretatt av andre lover.

Pbl. § 20-5 og SAK10 §§ 4-1 og 4-2 gir unntak for mindre tiltak og for plassering av tiltak i tilknytning til bygge- og anleggstomt. Selv om et tiltak er lite vil det kunne ha store konsekvenser. Tiltakshaver må derfor være bevisst at krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger gjelder. I kvikkleireområder vil eksemeplvis fylling på toppen av en skråning og utgraving i fyllingsfoten kunne forskyve massebalansen og medføre utglidning som kan få konsekvenser langt ut over tiltaket selv.

Det er gitt unntak fra søknadsplikt for en rekke tiltak som behandles etter andre lover, jf. pbl. § 20-2 og SAK10 § 4-3.Disse tiltakene kan være svært omfattende. Hvor mye av det bygningsrettslige regelverket de er unntatt fra, varierer. En del av tiltakene er unntatt fra store deler av bygningslovgivningen, mens andre tiltak kun er unntatt fra søknadsplikt og ansvarsrett.

For alle tiltakene, uavhengig av om de er søknadspliktige eller ei, gjelder de tekniske kravene som følger av byggteknisk forskrift (TEK10) så langt de passer, jf. pbl. §§ 30-4 og 30-5. Videre er det et generelt vilkår for unntak at tiltaket ikke er i strid med plan eller bestemmelser som følger av plan- og bygningsloven.

Pbl. §§ 20-7 og 20-8 gir unntak for krav i pbl. for Forsvaret og for visse skjermingsverdige objekter.

Plan- og bygningslovgivningen skal blant annet sikre vern av liv og materielle verdier. Regelverket legger opp til at sikkerhet mot naturpåkjenninger skal vurderes og ivaretas i alle fasene i plan- og byggesaksprosessene. Regelverket utdyper hva som anses å være tilfredsstillende sikkerhet, og hvem som har ansvaret for å ivareta personlig og materiell sikkerhet mot naturpåkjenninger. Plan- og bygningslovgivningen har en rekke bestemmelser som regulerer arealplanlegging og utbygging i fareområder, og bestemmelsene følger av både loven og forskriftene til plan- og bygningsloven, særlig byggteknisk forskrift (TEK10) og byggesaksforskriften (SAK10). Lov og forskrifter henger nøye sammen og må ses i sammenheng for å kunne fungere etter intensjon og ivareta sikkerhet for liv og materielle verdier.

Regelverket er omfattende. Nedenfor følger en tabell med særlig relevante bestemmelser for arealplanlegging og utbygging i fareområder.

Tabell 2.3. Særlig relevante bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen for utbygging i fareområder og krav til sikkerhet

Utgangspunktet for kravene til sikkerhet mot naturpåkjenninger er i hovedsak plan- og bygningsloven (pbl.) § 28-1. Bestemmelsen gir hjemmel for kravene til sikkerhet gitt i byggteknisk forskrift, samtidig som bestemmelsen også gir kommunen hjemmel for å fatte ulike vedtak i byggesak.

Pbl. § 28-1 første ledd fastsetter at grunn bare kan bebygges dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Kravene til sikkerhet er videre konkretisert i byggteknisk forskrift (TEK10). Kravene til sikkerhet i TEK10 er gitt med hjemmel ipbl. §§ 28-1 og 29-5.

Pbl. § 28-1 omhandler forhold som skred, flom, flodbølger, radon, støy og forurensning. Naturlige og menneskeskapte farer og ulemper behandles prinsipielt på samme måte, men det er forskjeller mellom de enkelte farer og hvordan de håndteres.

Kravet om tilstrekkelig sikkerhet gjelder fare og vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Forhold (farer, skader eller ulemper) som skyldes mangelfull eller feilaktig prosjektering eller utførelse av grunn-, fundamenterings- eller terrengarbeid i forbindelse med byggetiltaket faller utenfor § 28-1.

Fare og vesentlig ulempe

Pbl. § 28-1 omhandler både fare og vesentlig ulempe. Begge forhold kan medføre avslag, forbud eller særlige krav. Innholdet i begrepene fare og vesentlig ulempe skal fortsatt oppfattes i tråd med Rundskriv T-5/97 Fareområder, se særlig kap 3.3.1.1 og 4.1.

Fare omfatter de situasjonene der det i utgangspunktet ikke er tilfredsstillende sikkerhet for menneskeliv og materielle verdier.

Enkelte naturpåkjenninger kan medføre fare. I utgangspunktet kan vi dele naturpåkjenningene inn i to kategorier:

• laster som bygninger dimensjoneres for og som er gjenstand for ordinær prosjektering. Dette er laster som snølaster, vindlaster og seismiske laster, og er omhandlet i prosjekteringsstandarder. Slike faller utenfor virkeområdet for § 28-1

• laster man prøver å unngå ved å plassere bygninger slik at de ikke rammes. Eksempler på denne typen laster er flom og skred. Dette ligger innenfor virkeområdet for § 28-1, og skal vurderes i byggesaksbehandlingen

Overvann er ikke en naturfare på linje med flom og skred. Med overvann menes overflateavrenning (regn og smeltevann) fra plasser, gater, takflater etc. Hyppige episoder av styrtregn/ekstremnedbør vil føre til økt overvann og lokale oversvømmelser på steder der det ikke er vassdrag. Slike oversvømmelser kan medføre betydelig skader. Dette er spesielt viktig å ha fokus på ved fortetting i urbane områder. Overvann skal ivaretas i arealplanlegging og av prosjekterende ved utbygging. Se byggteknisk forskrift (TEK10) §§ 15-10 og 13-16.

Vesentlig ulempe dekker forhold som ikke innebærer direkte fare, men som likevel er såpass sjenerende for beboere og andre at det er grunn til å anse tomta som uegnet til utbygging, eller at det må iverksettes sikringstiltak.

For at det kan sies at det foreligger vesentlig ulempe må graden av sjenanse overstige det alminnelige. Ved vurderingen må det tas hensyn til formålet med bygningen, om ulempen er til stede permanent eller inntreffer med intervaller. Det må også tas hensyn til konsekvensene av ulempen. Formålet med bygningen vil også være relevant, herunder om bygningen skal brukes permanent eller bare til visse tider. Det skal relativt mye til før en ulempe anses å være vesentlig.

Tilstrekkelig sikkerhet

Kravene til sikkerhet i pbl. § 28-1 må ses i sammenheng med kravene til sikkerhet som følger av TEK10. Det kreves ikke absolutt visshet om at faresituasjon ikke vil oppstå eller at vesentlig ulempe ikke vil forekomme. Krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger innebærer at det skal foreligge tilstrekkelig sikkerhet.

Hva som anses som tilstrekkelig sikkerhet vurderes på bakgrunn av formålet med tiltaket. For eksempel stilles det vanligvis strengere krav i saker som gjelder fradeling til boligformål enn til land­bruksformål. På samme måte stilles det strengere krav ved oppføring av sykehus og barnehager enn ved små garasjer og uthus. Dette utdypes nærmere i kapitlene 4 til 7.

Kravene til sikkerhet er førende for arealplanlegging. Et område kan ikke reguleres til bebyggelse hvis den påfølgende utbyggingen ikke kan oppfylle kravene til sikkerhet. En arealplan som ikke har lagt kravene til sikkerhet til grunn, vil ikke kunne gjennomføres med utbygging. Det må derfor avklares på planstadiet om utbyggingsområdet tilfredsstiller kravene til sikkerhet, eventuelt om sikringstiltak kan bidra til å oppnå tilstrekkelig sikkerhet. Dersom kravene til sikkerhet mot naturpåkjenninger i byggteknisk forskrift (TEK10) vurderes først i den konkrete byggesaken, kan det hende at det ikke er mulig å bygge i henhold til vedtatt plan. Dette ville vært svært uheldig.

Juridisk har bestemmelser i lov høyere rang enn forskriftsbestemmelser, men for arealplanlegging legger kravene til sikkerhet i TEK10 i realiteten premissene for arealplanlegging.

Undersøkelser og utredninger i forbindelse med utarbeidelse av arealplaner

Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndigheten påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres, eller selv foreta analyse. Område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone. I arealplanene skal planmyndigheten vedta forbud eller eventuelle bestemmelser for utbygging som er nødvendig for å avverge skade og tap.

Utredning av naturfarer på kommuneplannivå har som mål å kartlegge areal med potensiell fare i områder der det kan være aktuelt med utbygging. Potensielt fareområde skal avmerkes som farehensynssone ihht plan- og bygningsloven (pbl.) § 11-8 bokstav a, jf. pbl. § 12-6.

Utredning av naturfarer på reguleringsplannivå (områderegulering og detaljregulering) skal utrede reell fare. Utredningen skal identifisere og avgrense fareområdene i henhold til relevante sikkerhetsklasser i TEK10. Flom- og skredfare eller lignende skal detaljkartlegges og gjentaksintervallene skal tallfestes i tråd med TEK10. Områder som ikke tilfredsstiller TEK10 skal avmerkes som fareområde i reguleringsplanen.

Klimaendringer vil få betydning for arealplanlegging og plassering av bygninger. Klimaendringene kan føre til hyppigere hendelser av flom og skred og at de blir mer ekstreme. Ny kunnskap om potensielle fareområder og effekter av klimaendringer kan føre til at områder som tidligere har vært ansett som tilstrekkelig sikre for bebyggelse, ikke lenger innfrir kravene til sikkerhet. Klimaframskrivinger er et viktig grunnlag for samfunnets tilpassing til klimaendringene. Klimaframskrivninger er usikre og usikkerheten er størst på lokal skala. Det er likevel indikasjoner på hva slags endringer vi kan risikere å få i Norge i dette århundret. Hovedtrenden er et varmere og våtere klima. Se mer om klimaendringer i kapittel 3.

Viktige hjelpemidler knyttet til arealplanlegging

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har utgitt retningslinje 2/2011 Flaum- og skredfare i arealplanar, sist revidert 22.mai 2014. Denne beskriver hvilke flom- og skredprosesser som kan utgjøre fare og hvordan disse farene bør utredes og innarbeides i arealplaner.

I tillegg har NVE utgitt to veiledere som utdyper TEK10 kap. 7 med veiledning og NVEs retningslinje 2/2011. NVE-veileder 8-2014 Sikkerhet mot skred i bratt terreng. Kartlegging av skredfare i arealplanlegging og byggjesak utdyper nærmere hvordan skredfare bør kartlegges og utredes. NVE-veileder 7-2014 Sikkerhet mot kvikkleireskred utdyper hvordan slik skredfare bør kartlegges og utredes.

Videre gir Rundskriv T-5/97 KMD Fareområder fortsatt en del relevant veiledning om arealplanlegging og utbygging i fareområder, selv om rundskrivet er fra den tidligere plan- og bygningsloven.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har utgitt veilederen Samfunnssikkerhet i arealplanlegging – Kartlegging av risiko og sårbarhet. Den beskriver metoden for risiko- og sårbarhetsanalyser for alle nye områder planlagt for utbygging. Den beskriver også ROS-analysens forhold til kommunale planprosesser.

En mer overordnet beskrivelse gis i DSBs veileder Samfunnssikkerhet i plan- og bygningsloven 2012. DSB er i ferd med å lage en ny veileder på området til erstatning for disse. Den nye veilederen er planlagt ferdigstilt i slutten av 2015.

DSB gir i sin veileder Håndtering av havnivåstigning i kommunal planlegging råd om hvordan kommuner og andre kan gå fram for å skaffe seg oversikt over farer, risikoer og sårbarhet for havnivåstigning, stormflo og bølgepåvirkning.

Klimahjelperen. En veileder i hvordan ivareta samfunnssikkerhet og klimatilpasning i planlegging etter plan- og bygningsloven 2015 utgitt av DSB med flere, er en veileder i hvordan ivareta samfunnssikkerhet og klimatilpasning i planlegging etter plan- og bygningsloven.

Grunn kan bare bebygges dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold.

Søker må redegjøre for kravene til sikkerhet

Kommunen skal vurdere forholdet til plan- og bygningsloven (pbl) § 28-1 som en del av saksbehandlingen for alle bygge- og delesaker. I søknaden skal søker redegjøre for om kravene til sikkerhet er oppfylt. I potensielle fareområder kreves det faglige kvalifikasjoner for å kartlegge og utrede hvorvidt det foreligger tilstrekkelig sikkerhet mot naturpåkjenninger. Normalt har ikke tiltakshaver eller ansvarlig søker slik kompetanse. Kompetansen må derfor innhentes og dokumentasjon fra fagkyndig må vedlegges for at søknaden skal bli fullstendig.

Avslag dersom sikkerhetskravene ikke er dokumentert

Kommunen skal gi avslag på byggesøknaden i potensielle fareområder dersom det ikke bekreftes og dokumenteres tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe i søknaden. Pbl. § 28-1 er en avslagshjemmel og den inneholder en plikt for kommunen til å avslå der kravene til sikkerhet ikke er tilfredsstillende dokumentert. Et avslag gitt i medhold av § 28-1 skal begrunnes, jf. forvaltningsloven (fvl.) §§ 24 og 25.

Krav til sikkerhet gjelder ved alle typer byggearbeid

Kravet til sikkerhet gjelder for oppføring, tilbygg, påbygg, underbygging og plassering av alle typer byggverk. Dette omfatter blant annet bygninger, anlegg, konstruksjoner, terrenginngrep, anleggelse av vei og parkeringsplasser.

Kravet til sikkerhet gjelder uavhengig av sakstype og søknadsplikt. Pbl. § 28-1 gjelder for alle nye tiltak. Bestemmelsen gjelder også for tiltak på bestående byggverk og bruksendringer av bygning, anlegg eller tomt.

Krav til sikkerhet gjelder ved deling av eiendom

Kravet til sikkerhet gjelder ved søknad om deling av eiendom. Begrepet deling omfatter enhver søknadspliktig deling, uavhengig av om fradelingen skjer til boligformål eller annet formål.

Kommunen kan nedlegge byggeforbud eller forbud mot opprettelse eller endring av eiendom for områder som ikke har tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Dette følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 28-1 annet ledd.

Forbudet kan gjelde en enkelt tomt eller eiendom eller et større område. Forbudet må være tydelig avgrenset i kommunens kartdatabase eller kartverk. Forbud etter pbl. § 28-1 medfører ingen reguleringsplikt for kommunen. Dette i motsetning til vedtak om dele- og byggeforbud i medhold av pbl. § 13-1 som har en varighet på 4 år hvis ikke planspørsmålet er avgjort.

Hensynet bak pbl. § 28-1 er at fradeling og etablering av nye tomter og oppføring av bebyggelse bare kan skje der byggegrunnen og natur- og miljøforholdene er tilstrekkelig sikre.

Vedtak om forbud mot bebyggelse etter pbl. § 28-1 kan fattes både som et svar på søknad om tillatelse til tiltak, men også uten at det i forkant er søkt om tillatelse til tiltak. I tilfeller der kommunen vurderer å fatte vedtak om forbud mot bebyggelse etter pbl. § 28-1 uten at det foreligger søknad om tillatelse til tiltak skal det gis forhåndsvarsel om dette til berørte hjemmelshavere med frist for uttalelse, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 16. Vedtaket skal begrunnes og skal inneholde opplysning om klageadgang og klagefrist, jf. fvl. §§ 24-25 og §§ 28 flg. Foreligger det en søknad om tillatelse til tiltak må denne avgjøres med eget vedtak om avslag. Saksbehandlingsfristene i SAK10 gjelder som normalt. Et allerede fattet vedtak om forbud mot bebyggelse avgjør ikke en innkommet byggesøknad om tillatelse til tiltak, men vil være hjemmel for avslag på søknaden.

Pbl. § 28-1 gjelder i uregulert og regulert område. I uregulerte områder og i byggeområder som er omfattet av eldre reguleringsplaner, må man ta utgangspunkt i at byggegrunn og natur- og miljøforhold gjennomgående ikke er undergitt like grundige undersøkelser som områder med nyere reguleringsplaner.

Erfaringer og ny teknologi har medført at det i dag er langt større kunnskap om naturfarer enn tidligere. Nye kartlegginger, forskningsresultater, klimaendringer og fortetting påvirker beslutninger om tilstrekkelig sikkerhet.

Forhold som kommunen på tidspunkt for dele- eller byggetillatelse ikke hadde mulighet til å kunne oppdage, rammes ikke av bestemmelsen. Forhold som har inntrådt senere kan imidlertid begrunne avslag på nye søknader og eventuelt føre til behov for bygge- og deleforbud og regulering til fareområde.

Dersom det ikke foreligger tilstrekkelig sikkerhet kan kommunen stille særlige krav til byggegrunn, bebyggelse og uteareal. Dette følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 28-1 annet ledd.

Særlige krav fastsettes i tillatelsen til tiltaket. Forutsetningen for å sette krav/vilkår etter annet ledd er at det dreier seg om en fare eller vesentlig ulempe som går inn under første ledd. Det er hensiktsmessig med trinnvis saksbehandling slik at vilkårene kan fastsettes tidligst mulig.

Særlige krav refererer til tiltak eller vilkår som oppveier faren eller den vesentlige ulempen. Det kan eksempelvis dreie seg om tiltak i form av flomverk, utforming av bygning eller betin­gelser som begrenser bruken av utearealer eller bygning eller bygningsdel.

Etter innføringen av ansvarsrettsreformen i 1997 frarådes kommunene å foreslå valg av konkrete/detaljerte sikringstiltak. Når det gjelder prosjektering og utførelse av sikringstiltak, bør dette følge ansvarsrettssystemet der det tilhører prosjekteringsansvaret å finne frem til de konkrete tiltak eller løsninger som eliminerer faren eller den vesentlige ulempen, eller reduserer den til et tilfredsstillende nivå i tråd med krav i byggteknisk forskrift (TEK10). Dette er prosjekterende sitt ansvar. Kommunen skal påse at det fremlegges tilstrekkelig dokumentasjon og bør eventuelt vurdere å kreve uavhengig kontroll av prosjekteringen.

Kravene til sikkerhet gjelder for alle bygninger, konstruksjoner og anlegg, uavhengig av søknadsplikt til bygningsmyndighetene og uavhengig av om tiltaket også reguleres av særlovgivning. Dette gjelder eksempelvis for veg- og jernbaneanlegg og anlegg for produksjon av energi. Slike tiltak er unntatt fra krav om byggesaksbehandling, men ikke fra materielle krav til sikkerhet, jf. byggesaksforskriften (SAK10) § 4-3.

En del av tiltakene som er unntatt byggesaksbehandling og ansvar, er konstruksjoner og anlegg. Byggteknisk forskrift (TEK10) er i hovedsak en funksjonsbasert forskrift som i utgangspunktet omfatter alle typer byggverk. Plan- og bygningsregelverket er imidlertid i stor grad utformet med tanke på bygninger. En rekke bestemmelser, samt veiledningsmateriell og retningsgivende eksempler, er derfor mer direkte anvendbare for bygninger. Kravene til sikkerhet mot naturpåkjenninger må i mange tilfeller fortolkes og utdypes for å få praktisk anvendelse for konstruksjoner og anlegg. Særlovgivning konkretiserer i enkelte tilfeller kravene innenfor rammene som TEK10 gir. TEK10 gjelder uavhengig av særlovgivningen.

Nedenfor følger en tabell som viser tiltak unntatt søknad og saksbehandling etter plan- og bygningslovgivningen fordi de reguleres av andre lover. Tabellen gir en oversikt over hvilke utfyllende sikkerhetskrav, i tillegg til kravene i TEK10, som følger av særlovgivningen. Tabellen viser videre hvilken myndighet som er relevant særmyndighet for disse tiltakene, samt hvilke krav i plan- og bygningslovgivningen tiltakene er unntatt fra.

For tiltak som er unntatt søknadsplikt etter SAK10 § 4-3 fordi de er regulert av særlovgivning, har tiltakshaver likevel en meldeplikt til bygningsmyndighetene.

Tiltakshaver skal underrette kommunen når tiltak etter SAK10 § 4-3 er godkjent etter andre lover. Hensikten med meldeplikten er at kommunen skal gis anledning til å føre tilsyn samt oppdatere kartverk. Tiltakshaver skal i underretningen angi tidspunktet for igangsetting. Alle opplysninger om tiltakets plassering som er nødvendige for ajourføring av det offentlige kartverket, herunder kommunenes og statens felles kartdatabaser, skal sendes kommunen sammen med underretningen, jf. pbl. kapittel 2 (Krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon mv). Videre skal tiltakshaver sende underretning til kommunen om tiltakets plassering slik det er utført senest fire uker etter at tiltaket er ferdig.

Tabell 2.9. Oversikt over tiltak unntatt søknadsplikt etter pbl. som reguleres av særlovgivning.