Les om
Et tilsyn er en undersøkelse som skal trekke konklusjoner på grunnlag av fakta. Aktuelle fremgangsmåter for tilsyn kan være gjennomgang av dokumentasjon, observasjoner av fysiske forhold eller personer eller intervju. Et enkelt tilsyn kan utføres med begrensede ressurser.
Det er opp til den enkelte kommune å velge fremgangsmåte tilpasset det enkelte tilsyn. Ressurs- og kompetansebehov vil avhenge av omfanget av tilsynet.
Prosessen ved tilsyn
Omfanget av tilsynet vil variere fra den enkleste dokumentgjennomgåelse til en omfattende kvalitetsrevisjon. Uansett omfang av tilsynsprosessen, bør tilsynet omfatte følgende trinn:
- Planlegging og undersøkelse av fakta
- Varsel om tilsyn
- Gjennomføring av tilsyn
- Etterarbeid og rapport
- Oppfølging av tilsyn (for eksempel ulovlighetsoppfølging)
Varsel om tilsyn
Når kommunen beslutter iverksetting av tilsyn, kan dette varsles på forhånd. Det foreligger imidlertid ikke krav til forhåndsvarsling, med mindre det er snakk om tilsyn i private hjem, jf. pbl. § 25-4 andre ledd.
Ved forhåndsvarsel oppnås forutsigbarhet i tilsynsprosessen. Forhåndsvarsel bidrar til effektivitet ved at partene er forberedt og kan tilrettelegge for tilsynet. Kommunen vil på denne måten lettere få tilgang til sentrale personer i foretaket, tiltakets dokumentasjon og tilgang på byggeplassen.
Fra myndighetenes side innebærer varsel at tilsynet må planlegges både med hensyn til tema og gjennomføringsmåte tilpasset prosjektets fremdrift. I varselet bør en avgrense tema for tilsynet. Dette er viktig av hensyn til tidsplanen og for å begrense antall aktører, men også for å sikre at tilsynet kan gå tilstrekkelig i dybden.
Det er hensiktsmessig at det første tilsynsmøtet gjennomføres hos foretaket, enten på prosjekteringskontoret, entreprenørkontoret eller på byggeplassen.
Varsel om tilsyn sendes til foretaket, kontaktpersonen i foretaket eller tiltakshaver/eier av byggverket.
Varselet bør opplyse om
- hvilket tiltak det skal føres tilsyn med
- sted og tidspunkt
- formålet med tilsynet, (for eksempel påse at krav i pbl. med forskrifter er ivaretatt)
- tilsynets omfang, (for eksempel fokus på oppfyllelse av krav til lyd og brannisolering)
- referansedokumenter (henvisning til relevante krav i regelverket, tillatelser), samt hvilke dokumenter som ønskes fremlagt
- agenda
Uanmeldt tilsyn
Tilsyn kan også gjøres uanmeldt, særlig ved svært enkle tilsyn eller tematilsyn. Uanmeldt tilsyn kan imidlertid gi begrenset informasjon. Det kan vise seg vanskelig å få tilgang til relevant dokumentasjon og kontakt med aktuelle ressurspersoner hvis aktørene ikke er informert.
Uanmeldt tilsyn er egnet for å påvise om det bygges eller er foretatt innflytting uten tillatelse.
Uanmeldt tilsyn kan også være aktuelt lenger ut i tilsynet, gjerne hvor foretaket etter det varslede første møtet er gjort oppmerksom på at det vil kunne bli foretatt uanmeldte tilsyn.
Merk at tilsyn i private hjem alltid krever varsel, jf. pbl. § 25-4 andre ledd.
Kartlegging av fakta
Kartlegging av fakta er selve kjernen i tilsynsprosessen og kan gjennomføres på flere måter. Kommunen beslutter selv hvilke metoder som skal benyttes, aktuelle tema for tilsynet, omfang, ressursbruk og så videre.
Kommunen kan velge å gjennomføre tilsyn i en forenklet form eller la enkelt tilsyn være utgangspunktet for en mer inngående gjennomgang. Tilsyn i sin enkleste form vil være en kostnadseffektiv måte å synliggjøre kommunens tilsynsvirksomhet på.
Nedenfor beskrives aktuelle fremgangsmåter for kartlegging av fakta. De enkelte fremgangsmåter kan brukes i kombinasjon. Enkelt tilsyn kan foretas uavhengig av fremgangsmåter.
Forenklet tilsyn
Tilsyn kan begrenses til å kartlegge fakta innen avgrensede deler av dokumentasjon og utførelse hvor det er lett å avdekke avvik, og hvor tilsynsmyndigheten dermed har forutsetninger for å vurdere lovmessigheten av valgte løsninger.
Forenklet tilsyn kan godt ta utgangspunkt i tematilsyn med fokus på et avgrenset fagområde. Et eksempel på et slikt område er tilgjengelighet og universell utforming. Her er det også i stor grad fastsatt målbare og dermed lett etterprøvbare ytelseskrav i TEK17.
Det kan eksempelvis gjennomføres forenklet tilsyn i form av dokumentgjennomgang, inspeksjon, intervju og enklere former for systemgjennomgang.
Forenklet tilsyn innenfor avgrensede områder
Miljø
- utførelse av vindtetting; påse at det benyttes produkter godkjent for formålet og at utførelse er i samsvar med produsentens anvisninger
- forekomster av unødvendige kuldebroer
- tetting rundt vinduer og andre åpninger i klimaskjermen
- etterspørre tetthetsmåling
- legging av drenering, påse at det benyttes produkter egnet til formålet og egnetheten av tilbakefylte masser
- påse at våtrom er utført med sluk og tilfredsstillende fall på gulv mot sluk
Sikkerhet
- påse at balkonger, trapper og nivåforskjeller er sikret med tilfredsstillende rekkverk og håndlister
- påse at alle deler av tiltaket har tilfredsstillende rømningsveier
- påse at dører hvor det stilles branntekniske og/eller lydtekniske krav har tilfredsstillende dokumentasjon og utførelse i henhold til produktdokumentasjon
Plassering og planløsning
- påse at toalett i boligbygg har størrelse og planløsning slik at det er fri plass for snusirkel
- plassering, høyde og grad av utnytting
- påse at byggverket er plassert i samsvar med kommunens tillatelse
- påse at avstand til nabogrense og byggegrenser er i samsvar med kommunens tillatelse påse at bygningens høyde er i samsvar med kommunens tillatelse
Utført kvalitetssikring
- påse at det foreligger egnede sjekklister for situasjonsplan og at kvalitetssikring er tilfredsstillende dokumentert
- påse at det foreligger egnede sjekklister for bygningsutforming, høyder og grad av utnytting og at kvalitetssikring er tilfredsstillende dokumentert
Dokumentgjennomgang
Formålet med gjennomgang av dokumentasjon er å påse at det i tilstrekkelig grad er verifisert at kravene i plan- og bygningslovgivningen er oppfylt i tiltaket. Dokumentgjennomgang kan iverksettes på et hvilket som helst tidspunkt.
Kravet til dokumentasjon vil variere etter fagområde og de valg som gjøres. Er kommunen i tvil om fremlagt dokumentasjon i tilstrekkelig grad viser oppfyllelse av relevante krav, kan kommunen be om ytterligere dokumentasjon.
Hvor dokumentasjonen krever grundigere redegjørelse, kan kommunen foreta besøk på byggeplass eller hos foretak med intervju av aktuelle personer.
For tilsyn med prosjektering av brannkonsept (brannsikkerhetsstrategi) er det utarbeidet en egen temaveiledning, HO-3/2007 Prosjektering – brannsikkerheitsstrategi. Rettleiing for tilsyn i byggjesaker. Her er det beskrevet tilsyn på to nivåer, hvor det enkleste nivået angir hvordan det kan sjekkes at dokumentasjonen inneholder vesentlige og nødvendige opplysninger.
Inspeksjon
En form for tilsyn er besøk med inspeksjon og påvisning på byggeplass.
Dersom kommunen ønsker å foreta faglige stikkprøver av utførelsen for å påse at byggearbeidet er i samsvar med prosjekteringen, kan dette utføres som inspeksjon. Likeledes er inspeksjon på byggeplass velegnet for å påse at kvalitetssikring blir foretatt. Det er en forutsetning at arbeidene det skal føres tilsyn med, er tilgjengelige for inspeksjon.
Inspeksjon på byggeplass kan gjennomføres av saksbehandler alene. Det anbefales likevel at tilsynet gjennomføres av minimum to personer for å sikre at nødvendige observasjoner gjøres og registreres.
Avhengig av hva som avdekkes på byggeplassen, vil inspeksjonen gi tilsynsmyndighetene mulighet til å avtale besøk hos foretaket med sikte på tilsynsgjennomgang av dokumentasjonen i byggesaken.
Intervju
Intervju vil være en naturlig del av tilsyn på byggeplass og en mulig oppfølgingsmåte i forbindelse med andre tilsynsformer. Gjennom intervju vil kommunen kunne få innsikt i systembruk, praksis og dokumentasjon.
Med intervju mener vi samtale som har som formål å få informasjon som er relevant for tilsynet.
Intervju av personer i byggeprosjekter gir muligheter for å kartlegge hvordan samarbeidet fungerer hos enkeltbedrifter og i samspill mellom aktørene, for eksempel prosjekterende og utførende.
Intervju av personer bør utføres individuelt. Det bør plukkes ut personer som representerer et tverrsnitt av prosjektorganisasjonen. Ved tilsyn vil det være naturlig å intervjue leder for oppdraget og noen medarbeidere.
Ved tilsyn bør alle ansvarlige for respektive ansvarsretter intervjues, og eventuelt noen prosjektmedarbeidere, for eksempel de som utfører kvalitetssikring.
Tilsynsmøte kan gjennomføres dersom det er hensiktsmessig ut fra tilgjengelig tid og personer. Tilsynsmøte i form av gruppeintervju kan kartlegge hvordan samarbeid fungerer i prosjektet. Intervju kombineres normalt med fysisk verifikasjon i dokumenter, arkiver, kvalitetssikringsrutiner m.m.
I tilsynsmøter er åpningsmøtet viktig for den forestående dialogen med foretakenes representanter. Mange har ikke tidligere erfaring med tilsyn. Det er derfor viktig å orientere om det overordnede formålet med tilsynet og om den praktiske gjennomføringen av tilsynet. Det kan dessuten være hensiktsmessig å understreke at tilsynets formål er å bidra til bedre bygg.
Tilsyn etter revisjonsprinsipper
For å sikre en forutsigbar tilsynsprosess og etterprøvbare resultater fra tilsynet, kan kommunen velge å ta utgangspunkt i de prinsipper for revisjon som er nedfelt i Retningslinjer for revisjon av kvalitetssikringsrutiner (ISO 19011:2011).
Tilsyn ved revisjon er egnet for å få innsikt i systemer, praksis og dokumentasjon. Den forutsetter imidlertid opplæring og oppbygging av erfaring gjennom kontinuerlig praksis. Et sentralt mål ved tilsynet vil være å klarlegge om kvalitetssikringsrutiner er innarbeidet, fungerer effektivt og gir tilstrekkelig styring for målene som skal oppnås.
Revisjonsprosessen deles vanligvis inn i forberedelse, gjennomføring og rapportering av tilsyn.
Det er vanlig å dele en omfattende kvalitetsrevisjon inn i følgende trinn:
- varsling
- dokumentgjennomgang på eget kontor
- åpningsmøte (stedlig tilsyn) gjennomføring av tilsyn (stedlig tilsyn)
- dokumentgjennomgang på byggeplass
- intervju
- fysisk verifikasjon
- oppsummeringsmøte (stedlig tilsyn)
- rapportering
Tilsynsrapport
Kommunens tilsyn skal resultere i en tilsynsrapport. Dette gjelder uavhengig av tilsynsform. Det kan lages fellesrapport ved flere enkle tilsyn. Der kommunen fører enklere tilsyn, for eksempel ved å påse at plassering og utforming i et boligfelt er i overensstemmelse med tillatelsen, kan rapportene for flere tiltak slås sammen. De enkelte eiendommer må være identifisert. Fellesrapporter vil også være naturlig der kommunen fører tilsyn med særskilte forhold i en avgrenset periode etter SAK10 § 15-3. Tilsynsrapportens innhold skal være i samsvar med SAK10 § 15-2.
Tilsynsrapporten vil dekke kommunens behov for å nedtegne eller protokollere iakttakelser fra eventuelle befaringer.
Det er praktisk at rapporten har med en kortfattet beskrivelse av byggeprosjektet av hensyn til senere oppfølging av rapporten. Tilsynsrapporter skal underbygge avvik med fakta knyttet til brudd på konkrete bestemmelser i regelverket. Hvis det er observasjoner av forhold som har karakter av avvik, bør også tilsynet være i stand til å gi signal om hva som oppfattes som avvik samt hvilke krav avvik er vurdert på grunnlag av. Tilsynsrapport skal også skrives der kommunens tilsyn ikke har avdekket uregelmessigheter.
Tilsynsrapporter kan ta med anerkjennelse for godt arbeid når dette er på sin plass. Tilsynsrapporter skal ikke inneholde rådgivning.
Når tilsynsrapport blir skrevet på bakgrunn av et tilsynsmøte, skal rapporten baseres på den enighet som er oppnådd under tilsynet. Tilsynsrapporten skal være et klart og objektivt resultat fra tilsynet slik at alle deltakere kjenner seg igjen med hensyn til emner og funn. Observasjoner skal være forankret i fakta som det er enighet om. Tilsynet bør derfor alltid legge frem sine funn og konklusjoner og oppfordre til kommentarer og eventuelle motforestillinger. Hvis det etter dette fortsatt er uenighet, skal dette komme klart til uttrykk i tilsynsrapporten.
Faktadelen av tilsynsrapporten bør være omforent og kan med fordel være undertegnet av partene. Kommunens vurdering kan derfor være en særskilt del av rapporten.
Tilsynsrapporten skal sendes til berørte foretak, tiltakshaver og ansvarlig søker. Dersom tilsynsrapporten berører grunnlaget for sentral godkjenning for ansvarsrett, skal kopi av rapporten sendes til Direktoratet for byggkvalitet.
Tilsynsrapport skal i den grad det er relevant, gi opplysning om:
- faktiske forhold
- foretak og ansvar i byggesaken observasjoner
- bestemmelser, tillatelser mv. som er overtrådt fremlagt dokumentasjon
- kommunens vurdering av forholdet
- sanksjoner og andre reaksjoner fra kommunen frist for lukking av avvik
Tilsynsrapporter vil kunne bidra til interne endringsprosesser i foretak med sikte på å oppfylle krav som følger av plan- og bygningslovgivningen.
Oppfølging etter tilsyn
Etter gjennomføring av tilsyn med påfølgende rapportering til involverte foretak kan kommunen avslutte tilsynet, med mindre det er behov for at foretaket følger opp rapporten med pålagte forbedringer. Er foretaket gitt frist for tilbakemelding, må kommunen påse at fristen overholdes. Det er for øvrig viktig å arkivere tilbakemeldinger sammen med tilsynsrapporten for bruk ved senere tilsyn.
Oppfølging etter tilsyn vil kunne innebære advarsler eller iverksetting av sanksjoner etter pbl. kapittel 32. Oppfølging etter tilsyn vil også kunne få konsekvenser for foretakets ansvarsrett.
Systematisering av tilsynsresultater
I kommunens tilsynsvirksomhet er det viktig å ta vare på historikken mellom de enkelte saker. Utfallet av tilsynet vil bidra til å bygge opp en oversikt over hvordan ansvarsretten og tilliten som er gitt foretak, forvaltes.
Systematisering av resultater etter tilsyn kan skje dels i kommunen og dels sentralt hos Direktoratet for byggkvalitet
Rapportering til Direktoratet for byggkvalitet er av stor betydning for den sentrale godkjenningsordningen. På denne måten tilegner ordningen seg verdifull kunnskap om foretak som er eller søker om å bli sentralt godkjent.
På samme måte er det av stor betydning for kommunen å få tilbakemelding om oppfølgingen i den sentrale godkjenningsordningen. Dette sammen med erfaringer og resultater fra kommunens egen tilsynsvirksomhet, bør systematiseres for å gi tilstrekkelig oversikt over foretak som opererer i
kommunen. Dersom kommunen har et godt system for å ta vare på opplysninger fra tilsyn, vil dette kunne gjøre det enklere å vurdere trekke tilbake ansvarsretten fra foretak i nye saker.
Erfaring med foretak gjennom tilsyn kan også få betydning når kommunen vurderer og fastsetter uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3 i forbindelse med søknad om tiltak.